戴學鋒：全域旅游示范縣創建

百年大變局關鍵時期，旅游行業進入新的發展時期，值此“牛”轉乾坤之際，綠維文旅隆重推出《綠維大講堂》，邀請業內知名專家學者，與文旅人一起看趨勢、談機遇、話發展，齊心協力，共同實現文化和旅游行業的高質量發展。

2月2日，2021年第二期《綠維大講堂》開講啦！綠維文旅隆重邀請到中國社科院研究員、中國社科院財經戰略研究院旅游與休閑研究室主任戴學鋒蒞臨公司做主題講座。戴學鋒強調，全域旅游是一種發展理念，是一種發展模式，是落實全面深化改革的抓手，全域旅游示范區建設的核心在于改革創新的示范。

以下是戴學鋒觀點精要：

“十一問” 直指全域旅游

首先，回顧全域旅游提出后的重要事件：

那么，圍繞全域旅游有很多疑問，我們要弄懂這些問題：

• 為什么在2015年底提出全域旅游概念？

• 為什么到2017年6月才出創建導則？

• 為什么到2019年3月才出驗收標準？

• 全域旅游指導意見為什么由國務院出臺？

• 為什么是一經提出，就有500多個全域旅游示范區創建單位？

• 為什么全域旅游有省市縣三個層級？

• 為什么要以縣為核心？

• 為什么必須黨政一把手掛帥？

• 為什么黨和國家如此關注全域旅游？

• 全域旅游到底指的是什么？

• 全域旅游示范區創建的核心工作是什么？

......

“三個維度” 理解全域旅游

第一個維度：從服務旅游者的角度來理解。

旅游進入大眾化旅游時代，旅游業已經成為人們生活中不可缺少的一種生活方式。大眾旅游，從觀光旅游向休閑度假等多重需求轉型。“十九大”報告明確指出“新時代我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，必須堅持以人民為中心的發展思想，不斷促進人的全面發展、全體人民共同富裕。”隨著社會經濟的發展，我國人民的旅游需求已經成為剛性需求，成為追求美好生活的重要內容，并且旅游需求已經從簡單的對景區景點的需求，轉變為對旅游目的地的全面需求。

第一個維度上，關于“全域”（全時空）特別容易誤解。從這個維度看，全域旅游重點應做以下工作：旅游產品的完善和提升；旅游產業的融合發展，提供更廣闊的旅游產品；旅游公共服務的全面覆蓋；高科技在旅游業上的全面應用等等。

第二個維度：從旅游業本身轉型升級需要來理解。

中國旅游業管理體制的建立是在“小旅游的角度”建立起來的。從這二個維度看，全域旅游對于地方來講，重點是提升旅游目的地建設，包括加快旅游業內部管理體制、運行機制的轉變；建立獨立的旅游目的地體系、樹立綜合型旅游目的地的形象、品牌核心產品；提升旅游業的效益，提升旅游業在地方社會經濟中的地位等等。

但是從這兩個維度上講，全域旅游并不是新概念。從這兩個維度看，全域旅游就是優秀旅游城市的放大版，即：把城市的旅游服務，擴展到更廣闊區域。

第三個維度：從當前深化改革的維度理解全域旅游重要意義。

這要從《關于促進旅游業改革發展的若干意見》(國發〔2014〕31號)文件說起。2013年11月，黨的十八屆三中全會指出要讓市場在資源配置中發揮決定性作用，提出全面深化改革。全面深化改革怎么改，改什么，突破口在那里？這是當時迫切需要解決的問題。改革開放要讓生產要素按照市場的方式流動起來，放寬管制是供給側改革的核心。

31號文件出臺的意義：全面深化改革，旅游業應有所作為。當前，旅游業仍然具有成為帶動全面深化改革突破口的巨大潛力。

自上而下改革的難點：

自31號文件出臺后，原國家旅游局為推進改革作出了一系列努力，最典型的就是旅游用地的改革。國土資源部與住建部成立了“旅游用地”研究課題組，于2015年，國土資源部聯合住房城鄉建設部、原國家旅游局共同研究出臺了《關于支持旅游業發展用地政策的意見》(國土資規〔2015〕10號文件)，目的是希望給旅游用地松綁，然而各地卻遇到了更為尷尬的局面——你不說我還知道怎么做，你一說我反而不知怎么做了！

自下而上的改革：全域旅游——落實全面深化改革的抓手

無論是全域旅游的《全域旅游示范區創建工作導則》、《國家全域旅游示范區驗收、認定和管理實施辦法(試行)》《國家全域旅游示范區驗收細則》，都一直以全域旅游“百字”定義為基礎。

全域旅游是一種發展理念，是一種發展模式，不是具體業務。簡單來說，就是以旅游為優勢產業地區，圍繞旅游業，重新整合政法規、體制機制、文明素質在內的所有資源，以達到以旅游業帶動社會經濟全面發展的理念和模式。

全域旅游是在自上而下改革受到限制的情況下，轉向基層改革。

全域旅游示范區的創建就是化蝶的過程。

自從2015年提出“全域旅游”以來，就成為我國真正全面深化改革的破冰產業。既有旅游業內部的改革、也有外部的改革，既有自上而下、也有自下而上的改革。正如國務院出臺的《關于促進全域旅游發展的指導意見》一樣，“把促進全域旅游發展作為推動經濟社會發展的重要抓手，從區域發展全局出發，統一規劃，整合資源，凝聚全域旅游發展新合力。”

這才是中央領導如此重視全域旅游的根本原因，也是原國家旅游局為什么要推進全域旅游的關鍵！

全域旅游概念詳解

重點1：“一定區域內”：啟動基層的活力，這個時候我們選的“一定區域”一定是縣。

重點2：“以旅游業為優勢產業”：關鍵是看其綜合帶動作用，然后才是總量、比重、就業、綜合帶動等等。

重點3：手段是什么？最核心的手段就是蛹化蝶的過程，首先是全方位整合，其次是系統提升。

重點4：進一步的手段？1.改革創新，2有機整合，3.融合發展，4.協調發展，5.共建共享。

重點5：目標是什么？1.實現旅游業帶動全面深化改革的突破，2.實現旅游業對社會經濟發展的綜合帶動，3.更為重要的是，形成一種新的模式和理念

重點6：全域旅游，“全”在哪里？首先是：全新理念、全新模式、全面創新，然后才是：全時空、全行業、全要素、全部門、全社會、全民眾、滿足旅游者全方位需求。

全域旅游示范區建設

全域旅游示范區建設的核心在于改革創新的示范。

第一部分，體制機制（90分）：建立適應全域旅游發展的統籌協調、綜合管理、行業自律等體制機制，現代旅游治理能力顯著提升。

第二部分，政策保障（140分）：旅游業在地方經濟社會發展戰略中具有重要地位，旅游規劃與相關規劃實現有機銜接，全域旅游發展支持政策配套齊全。

第三部分，公共服務（230分）：這里提的公共服務是狹義的公共服務，是以交通為核心的公共服務。

第四部分，供給體系（240分）：要求是旅游供給要素齊全，旅游業態豐富，旅游產品結構合理，旅游功能布局科學。供給體系包括食住行游購娛，這里不展開說。

第五部分，秩序與安全（140分）：旅游綜合監管體系完善，市場秩序良好，游客滿意度高。

第六部分，資源與環境（100分）：旅游資源環境保護機制完善，實施效果良好。旅游創業就業和旅游扶貧富民取得一定成效，具有發展旅游的良好社會環境。

第七部分，品牌影響（60分）：實施全域旅游整體營銷，品牌體系完整、特色鮮明。

第八部分，創新示范（200分）：創新改革力度大，有效解決制約旅游業發展瓶頸，形成較強的示范帶動作用。

第九部分，一票否決項與扣分事項“不予審核項”（100分）：1、不予審核（一票否決項）2、扣分項（100分）

幾個重點

一、關于全域旅游規劃

1、全域旅游規劃與傳統規劃的頂層設計思路不同

全域旅游的名稱特別容易讓人產生誤解，全域給人的感覺是全空間旅游，但是，全域旅游的定義真正說的是一種理念和模式。按照字面意思來做全域旅游規劃肯定不是全域旅游規劃。

全域旅游規劃和傳統的旅游規劃，更多的是發揮旅游產業的規劃，角度是不同的。全域旅游規劃核心是頂層設計：視角不同，是站在全局角度看旅游。全域旅游是從改革創新、機制體制改革的角度來講的。其他規劃是從執行法規的角度來講的。

2、謀劃的重點不同

發展理念不同，全域旅游是站在促進全地區發展角度謀劃旅游的發展。全域旅游示范區是以旅游業帶動區域經濟全面發展的規劃。傳統旅游規劃重點是空間布局、項目策劃等方面；全域旅游重點謀劃的是體制機制、制約突破、改革創新等；這關系到對政府各個部門圍繞旅游發展的職能調整等方面。

3、推進手段不同

全域旅游規劃發展的核心職能和手段也不同。傳統規劃即便是政府主導，也是旅游主管部門的重點工作；全域旅游強調政府主導，更強調地區一把手掛帥，相關部門齊抓共管，全域旅游規劃強調黨政一把手掛帥。

4、全域旅游政府主導不是不要市場

政府主導，是從供給側改革的角度看市場，市場不僅在旅游產品供給上發揮作用，而且在公共服務等建設方面，在“旅游+”等方面全面發揮作用。政府主導是降低扭曲市場的政府管理，還市場以正常狀態。全域旅游以政府為主導，也非常重視兩個市場：旅游者的市場和旅游資本市場，讓這兩個市場充分發揮核心作用。

5、全域旅游更重視以下幾點：

全域旅游規劃更重視理念和模設計式、體制機制的改革創新，長期制約的突破；更重視公共服務、旅游+、科技的運用和生態環境的維護。

地方很多全域旅游規劃更多的是產業規劃，又加上了公共服務，沒有理解全域旅游規劃的內涵。

二、全域旅游之于縣域發展的作用

全域旅游對于縣域經濟可以起到很好的作用，是治理體系、治理方式現代化的重要模式。

三、如何理解驗收標準？——兩個硬幣的兩個面

硬幣的兩個方面，第一個硬幣，一面是硬件的建設，如景區景點的建設、公共服務的建設，另一面是旅游業的軟件。第二個硬幣的兩個方面，如果把硬件軟件看成一面，另一面就是旅游業的改革創新，創新突破。

比如建立游客中心，建設是一面，但是建立什么樣的管理模式是硬幣的第二個方面。沒有土地的問題，沒有規劃的問題，解決土地供給的問題，解決城鄉規劃，如何落地的問題，這就是硬幣的第二個方面。完整準確理解了這個硬幣的兩個方面，就解決了全域旅游規劃創建的全部。

四、被認定后，還要做什么？

被認定為示范區的單位要按照高質量發展要求，不斷深化改革，加快創新驅動，持續推進全域旅游向縱深發展。

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內容根據《綠維大講堂》直播內容編輯整理

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