戴學(xué)鋒：全域旅游示范縣創(chuàng)建

百年大變局關(guān)鍵時期，旅游行業(yè)進入新的發(fā)展時期，值此“牛”轉(zhuǎn)乾坤之際，綠維文旅隆重推出《綠維大講堂》，邀請業(yè)內(nèi)知名專家學(xué)者，與文旅人一起看趨勢、談機遇、話發(fā)展，齊心協(xié)力，共同實現(xiàn)文化和旅游行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

2月2日，2021年第二期《綠維大講堂》開講啦！綠維文旅隆重邀請到中國社科院研究員、中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院旅游與休閑研究室主任戴學(xué)鋒蒞臨公司做主題講座。戴學(xué)鋒強調(diào)，全域旅游是一種發(fā)展理念，是一種發(fā)展模式，是落實全面深化改革的抓手，全域旅游示范區(qū)建設(shè)的核心在于改革創(chuàng)新的示范。

以下是戴學(xué)鋒觀點精要：

“十一問” 直指全域旅游

首先，回顧全域旅游提出后的重要事件：

那么，圍繞全域旅游有很多疑問，我們要弄懂這些問題：

• 為什么在2015年底提出全域旅游概念？

• 為什么到2017年6月才出創(chuàng)建導(dǎo)則？

• 為什么到2019年3月才出驗收標(biāo)準(zhǔn)？

• 全域旅游指導(dǎo)意見為什么由國務(wù)院出臺？

• 為什么是一經(jīng)提出，就有500多個全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建單位？

• 為什么全域旅游有省市縣三個層級？

• 為什么要以縣為核心？

• 為什么必須黨政一把手掛帥？

• 為什么黨和國家如此關(guān)注全域旅游？

• 全域旅游到底指的是什么？

• 全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建的核心工作是什么？

......

“三個維度” 理解全域旅游

第一個維度：從服務(wù)旅游者的角度來理解。

旅游進入大眾化旅游時代，旅游業(yè)已經(jīng)成為人們生活中不可缺少的一種生活方式。大眾旅游，從觀光旅游向休閑度假等多重需求轉(zhuǎn)型。“十九大”報告明確指出“新時代我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷促進人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕。”隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，我國人民的旅游需求已經(jīng)成為剛性需求，成為追求美好生活的重要內(nèi)容，并且旅游需求已經(jīng)從簡單的對景區(qū)景點的需求，轉(zhuǎn)變?yōu)閷β糜文康牡氐娜嫘枨蟆?/p>

第一個維度上，關(guān)于“全域”（全時空）特別容易誤解。從這個維度看，全域旅游重點應(yīng)做以下工作：旅游產(chǎn)品的完善和提升；旅游產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，提供更廣闊的旅游產(chǎn)品；旅游公共服務(wù)的全面覆蓋；高科技在旅游業(yè)上的全面應(yīng)用等等。

第二個維度：從旅游業(yè)本身轉(zhuǎn)型升級需要來理解。

中國旅游業(yè)管理體制的建立是在“小旅游的角度”建立起來的。從這二個維度看，全域旅游對于地方來講，重點是提升旅游目的地建設(shè)，包括加快旅游業(yè)內(nèi)部管理體制、運行機制的轉(zhuǎn)變；建立獨立的旅游目的地體系、樹立綜合型旅游目的地的形象、品牌核心產(chǎn)品；提升旅游業(yè)的效益，提升旅游業(yè)在地方社會經(jīng)濟中的地位等等。

但是從這兩個維度上講，全域旅游并不是新概念。從這兩個維度看，全域旅游就是優(yōu)秀旅游城市的放大版，即：把城市的旅游服務(wù)，擴展到更廣闊區(qū)域。

第三個維度：從當(dāng)前深化改革的維度理解全域旅游重要意義。

這要從《關(guān)于促進旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》(國發(fā)〔2014〕31號)文件說起。2013年11月，黨的十八屆三中全會指出要讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，提出全面深化改革。全面深化改革怎么改，改什么，突破口在那里？這是當(dāng)時迫切需要解決的問題。改革開放要讓生產(chǎn)要素按照市場的方式流動起來，放寬管制是供給側(cè)改革的核心。

31號文件出臺的意義：全面深化改革，旅游業(yè)應(yīng)有所作為。當(dāng)前，旅游業(yè)仍然具有成為帶動全面深化改革突破口的巨大潛力。

自上而下改革的難點：

自31號文件出臺后，原國家旅游局為推進改革作出了一系列努力，最典型的就是旅游用地的改革。國土資源部與住建部成立了“旅游用地”研究課題組，于2015年，國土資源部聯(lián)合住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、原國家旅游局共同研究出臺了《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》(國土資規(guī)〔2015〕10號文件)，目的是希望給旅游用地松綁，然而各地卻遇到了更為尷尬的局面——你不說我還知道怎么做，你一說我反而不知怎么做了！

自下而上的改革：全域旅游——落實全面深化改革的抓手

無論是全域旅游的《全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建工作導(dǎo)則》、《國家全域旅游示范區(qū)驗收、認(rèn)定和管理實施辦法(試行)》《國家全域旅游示范區(qū)驗收細(xì)則》，都一直以全域旅游“百字”定義為基礎(chǔ)。

全域旅游是一種發(fā)展理念，是一種發(fā)展模式，不是具體業(yè)務(wù)。簡單來說，就是以旅游為優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)地區(qū)，圍繞旅游業(yè)，重新整合政法規(guī)、體制機制、文明素質(zhì)在內(nèi)的所有資源，以達到以旅游業(yè)帶動社會經(jīng)濟全面發(fā)展的理念和模式。

全域旅游是在自上而下改革受到限制的情況下，轉(zhuǎn)向基層改革。

全域旅游示范區(qū)的創(chuàng)建就是化蝶的過程。

自從2015年提出“全域旅游”以來，就成為我國真正全面深化改革的破冰產(chǎn)業(yè)。既有旅游業(yè)內(nèi)部的改革、也有外部的改革，既有自上而下、也有自下而上的改革。正如國務(wù)院出臺的《關(guān)于促進全域旅游發(fā)展的指導(dǎo)意見》一樣，“把促進全域旅游發(fā)展作為推動經(jīng)濟社會發(fā)展的重要抓手，從區(qū)域發(fā)展全局出發(fā)，統(tǒng)一規(guī)劃，整合資源，凝聚全域旅游發(fā)展新合力。”

這才是中央領(lǐng)導(dǎo)如此重視全域旅游的根本原因，也是原國家旅游局為什么要推進全域旅游的關(guān)鍵！

全域旅游概念詳解

重點1：“一定區(qū)域內(nèi)”：啟動基層的活力，這個時候我們選的“一定區(qū)域”一定是縣。

重點2：“以旅游業(yè)為優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)”：關(guān)鍵是看其綜合帶動作用，然后才是總量、比重、就業(yè)、綜合帶動等等。

重點3：手段是什么？最核心的手段就是蛹化蝶的過程，首先是全方位整合，其次是系統(tǒng)提升。

重點4：進一步的手段？1.改革創(chuàng)新，2有機整合，3.融合發(fā)展，4.協(xié)調(diào)發(fā)展，5.共建共享。

重點5：目標(biāo)是什么？1.實現(xiàn)旅游業(yè)帶動全面深化改革的突破，2.實現(xiàn)旅游業(yè)對社會經(jīng)濟發(fā)展的綜合帶動，3.更為重要的是，形成一種新的模式和理念

重點6：全域旅游，“全”在哪里？首先是：全新理念、全新模式、全面創(chuàng)新，然后才是：全時空、全行業(yè)、全要素、全部門、全社會、全民眾、滿足旅游者全方位需求。

全域旅游示范區(qū)建設(shè)

全域旅游示范區(qū)建設(shè)的核心在于改革創(chuàng)新的示范。

第一部分，體制機制（90分）：建立適應(yīng)全域旅游發(fā)展的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、綜合管理、行業(yè)自律等體制機制，現(xiàn)代旅游治理能力顯著提升。

第二部分，政策保障（140分）：旅游業(yè)在地方經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略中具有重要地位，旅游規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃實現(xiàn)有機銜接，全域旅游發(fā)展支持政策配套齊全。

第三部分，公共服務(wù)（230分）：這里提的公共服務(wù)是狹義的公共服務(wù)，是以交通為核心的公共服務(wù)。

第四部分，供給體系（240分）：要求是旅游供給要素齊全，旅游業(yè)態(tài)豐富，旅游產(chǎn)品結(jié)構(gòu)合理，旅游功能布局科學(xué)。供給體系包括食住行游購娛，這里不展開說。

第五部分，秩序與安全（140分）：旅游綜合監(jiān)管體系完善，市場秩序良好，游客滿意度高。

第六部分，資源與環(huán)境（100分）：旅游資源環(huán)境保護機制完善，實施效果良好。旅游創(chuàng)業(yè)就業(yè)和旅游扶貧富民取得一定成效，具有發(fā)展旅游的良好社會環(huán)境。

第七部分，品牌影響（60分）：實施全域旅游整體營銷，品牌體系完整、特色鮮明。

第八部分，創(chuàng)新示范（200分）：創(chuàng)新改革力度大，有效解決制約旅游業(yè)發(fā)展瓶頸，形成較強的示范帶動作用。

第九部分，一票否決項與扣分事項“不予審核項”（100分）：1、不予審核（一票否決項）2、扣分項（100分）

幾個重點

一、關(guān)于全域旅游規(guī)劃

1、全域旅游規(guī)劃與傳統(tǒng)規(guī)劃的頂層設(shè)計思路不同

全域旅游的名稱特別容易讓人產(chǎn)生誤解，全域給人的感覺是全空間旅游，但是，全域旅游的定義真正說的是一種理念和模式。按照字面意思來做全域旅游規(guī)劃肯定不是全域旅游規(guī)劃。

全域旅游規(guī)劃和傳統(tǒng)的旅游規(guī)劃，更多的是發(fā)揮旅游產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃，角度是不同的。全域旅游規(guī)劃核心是頂層設(shè)計：視角不同，是站在全局角度看旅游。全域旅游是從改革創(chuàng)新、機制體制改革的角度來講的。其他規(guī)劃是從執(zhí)行法規(guī)的角度來講的。

2、謀劃的重點不同

發(fā)展理念不同，全域旅游是站在促進全地區(qū)發(fā)展角度謀劃旅游的發(fā)展。全域旅游示范區(qū)是以旅游業(yè)帶動區(qū)域經(jīng)濟全面發(fā)展的規(guī)劃。傳統(tǒng)旅游規(guī)劃重點是空間布局、項目策劃等方面；全域旅游重點謀劃的是體制機制、制約突破、改革創(chuàng)新等；這關(guān)系到對政府各個部門圍繞旅游發(fā)展的職能調(diào)整等方面。

3、推進手段不同

全域旅游規(guī)劃發(fā)展的核心職能和手段也不同。傳統(tǒng)規(guī)劃即便是政府主導(dǎo)，也是旅游主管部門的重點工作；全域旅游強調(diào)政府主導(dǎo)，更強調(diào)地區(qū)一把手掛帥，相關(guān)部門齊抓共管，全域旅游規(guī)劃強調(diào)黨政一把手掛帥。

4、全域旅游政府主導(dǎo)不是不要市場

政府主導(dǎo)，是從供給側(cè)改革的角度看市場，市場不僅在旅游產(chǎn)品供給上發(fā)揮作用，而且在公共服務(wù)等建設(shè)方面，在“旅游+”等方面全面發(fā)揮作用。政府主導(dǎo)是降低扭曲市場的政府管理，還市場以正常狀態(tài)。全域旅游以政府為主導(dǎo)，也非常重視兩個市場：旅游者的市場和旅游資本市場，讓這兩個市場充分發(fā)揮核心作用。

5、全域旅游更重視以下幾點：

全域旅游規(guī)劃更重視理念和模設(shè)計式、體制機制的改革創(chuàng)新，長期制約的突破；更重視公共服務(wù)、旅游+、科技的運用和生態(tài)環(huán)境的維護。

地方很多全域旅游規(guī)劃更多的是產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，又加上了公共服務(wù)，沒有理解全域旅游規(guī)劃的內(nèi)涵。

二、全域旅游之于縣域發(fā)展的作用

全域旅游對于縣域經(jīng)濟可以起到很好的作用，是治理體系、治理方式現(xiàn)代化的重要模式。

三、如何理解驗收標(biāo)準(zhǔn)？——兩個硬幣的兩個面

硬幣的兩個方面，第一個硬幣，一面是硬件的建設(shè)，如景區(qū)景點的建設(shè)、公共服務(wù)的建設(shè)，另一面是旅游業(yè)的軟件。第二個硬幣的兩個方面，如果把硬件軟件看成一面，另一面就是旅游業(yè)的改革創(chuàng)新，創(chuàng)新突破。

比如建立游客中心，建設(shè)是一面，但是建立什么樣的管理模式是硬幣的第二個方面。沒有土地的問題，沒有規(guī)劃的問題，解決土地供給的問題，解決城鄉(xiāng)規(guī)劃，如何落地的問題，這就是硬幣的第二個方面。完整準(zhǔn)確理解了這個硬幣的兩個方面，就解決了全域旅游規(guī)劃創(chuàng)建的全部。

四、被認(rèn)定后，還要做什么？

被認(rèn)定為示范區(qū)的單位要按照高質(zhì)量發(fā)展要求，不斷深化改革，加快創(chuàng)新驅(qū)動，持續(xù)推進全域旅游向縱深發(fā)展。

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內(nèi)容根據(jù)《綠維大講堂》直播內(nèi)容編輯整理

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