坡地村鎮(zhèn)：巧借山水，破解旅游用地難題

如何從稀缺的土地資源中拓展更大的發(fā)展空間？如何平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)？如何有效推進(jìn)鄉(xiāng)村旅游項目落地實施？土地利用新模式——浙江生態(tài)“坡地村鎮(zhèn)”，近年來節(jié)省建設(shè)用地指標(biāo)2萬畝，探索出保護(hù)耕地、發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)的有效途徑，為開發(fā)生態(tài)休閑、度假旅游等建設(shè)用地提供了機會。

要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收，必須在農(nóng)旅融合上有所突破，但農(nóng)業(yè)和旅游要融合，如果沒有用地保障，那就只能是一句空話。

科學(xué)合理開發(fā)利用低丘緩坡資源，推進(jìn)生態(tài)“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)，是優(yōu)化國土空間開發(fā)格局、深化土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、有效保護(hù)耕地的重要舉措。發(fā)展“坡地經(jīng)濟(jì)”，走農(nóng)旅融合之路，實踐鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，也成為浙江近年來的創(chuàng)新探索。

從2015年起，浙江省在全國率先探索“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)用地試點，在“零占耕地、少占農(nóng)用地，充分利用山坡地”前提下，實行“依山就勢、點狀布局、垂直開發(fā)”，建成了一批“房在林中、園在山中”的生態(tài)型村鎮(zhèn)和旅游度假村，節(jié)省建設(shè)用地指標(biāo)2萬畝，探索出保護(hù)耕地、發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)的有效途徑。

“坡地村鎮(zhèn)”怎么建？

浙江山多地少，用地需求旺盛，長期面臨保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展（土地指標(biāo)）和保護(hù)耕地（耕地紅線）的“兩難”局面。

浙江出臺“坡地村鎮(zhèn)”試點政策，向山坡地要土地、要空間。通過《浙江省國土資源廳關(guān)于切實做好“坡地村鎮(zhèn)”試點項目建設(shè)用地管理的通知》《杭州市人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)低丘緩坡開發(fā)利用工作的實施意見》《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于 做好低丘緩坡開發(fā)利用推進(jìn)生態(tài)“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)的若干意見》三大政策支持，為開發(fā)生態(tài)休閑、度假旅游等建設(shè)用地提供了機會，不僅激活了工商資本投資鄉(xiāng)村旅游的熱情，同時帶動了高端經(jīng)營人才、先進(jìn)經(jīng)營理念進(jìn)入農(nóng)村。農(nóng)民不僅獲得土地流轉(zhuǎn)的收入，還可以在工地上打工，有的甚至還能在項目收益中獲得分紅。

比較“坡地村鎮(zhèn)”與此前的“低丘緩坡”開發(fā)，盡管兩者都聚焦山坡地塊，但兩者在開發(fā)方式上大相徑庭。根據(jù)浙江省國土廳介紹，“低丘緩坡”開發(fā)往往大面積進(jìn)行，削峰填谷，給生態(tài)環(huán)保帶來很大壓力，而“坡地村鎮(zhèn)”按照“房在林中、園在山中”的要求，采取“點狀供地”，要求項目區(qū)塊內(nèi)的建筑，根據(jù)依山順勢、錯落有致、間距適宜的規(guī)劃要求進(jìn)行布局，基本保持生態(tài)環(huán)境原貌不變。

綠維文旅梳理發(fā)現(xiàn)，“坡地村鎮(zhèn)”有嚴(yán)格的開發(fā)建設(shè)條件，浙江省規(guī)定低丘緩坡開發(fā)建設(shè)應(yīng)選址在坡度6度以上25度以下的非耕地范圍內(nèi)，開發(fā)建設(shè)區(qū)塊應(yīng)安排符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際需求、適宜在低丘緩坡上建設(shè)的項目，禁止工業(yè)項目、別墅類房地產(chǎn)開發(fā)項目，嚴(yán)格控制其他房地產(chǎn)開發(fā)項目。

休閑度假、旅游觀光等建設(shè)項目單獨選址在土地利用總體規(guī)劃確定的城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴展邊界外的，可以使用規(guī)劃新增建設(shè)用地預(yù)留指標(biāo)申報土地利用總體規(guī)劃落實方案；選址在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)用地范圍外的，可依據(jù)經(jīng)市、縣（市）政府批準(zhǔn)的項目選址論證報告或控制性詳細(xì)規(guī)劃，劃定項目建設(shè)用地紅線，出具規(guī)劃設(shè)計條件。對充分依托山林自然風(fēng)景資源，進(jìn)行生態(tài)（農(nóng)業(yè)）旅游、休閑度假等項目開發(fā)的區(qū)塊，可以實行點狀布局多個地塊組合開發(fā)。 

“坡地村鎮(zhèn)”加速農(nóng)旅融合

浙江“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)用地試點，不但破解了眾多旅游業(yè)項目用地保障的瓶頸，還為山區(qū)新型城鎮(zhèn)化和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)創(chuàng)造了條件。通過試點，浙江引導(dǎo)社會工商資本加大對山區(qū)投資，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展注入活力，給老百姓拓寬了增收渠道。

根據(jù)《今日浙江》雜志2018年第20期《“坡地村鎮(zhèn)”的浙江探索》一文數(shù)據(jù)，試點的166個“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)用地項目分布全省38個縣（市、區(qū)），所需9487畝土地均不涉及耕地，累計節(jié)約建設(shè)用地指標(biāo)20655畝，有效保護(hù)了耕地、節(jié)約用地。其中旅游業(yè)、養(yǎng)生養(yǎng)老、休閑度假類項目過百個，總投資約911億元。

全國政協(xié)委員、中國農(nóng)業(yè)大學(xué)原校長柯炳生認(rèn)為，浙江的意義，在于從增量上把坡地、荒地利用好，是一個很好的探索。試點之后占用的是零耕地、少量的農(nóng)業(yè)用地，又發(fā)展了經(jīng)濟(jì)，農(nóng)民的住房、旅游經(jīng)濟(jì)、民宿有很好的發(fā)展，這很重要，有效地解決這個問題，就是不占耕地，而是占用原來沒用的荒地、坡地。“坡地村鎮(zhèn)”試點很好地解決了鄉(xiāng)村旅游發(fā)展過程中遇到的建設(shè)用地不足問題，更具有啟發(fā)意義的是用于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中建設(shè)農(nóng)民自己的新農(nóng)村，將新村鎮(zhèn)科學(xué)地規(guī)劃建到緩坡地上，做好基礎(chǔ)配套設(shè)施，綠化美化環(huán)境，既節(jié)省了農(nóng)田耕地，又有助生態(tài)發(fā)展，是一個很好的典型示范。

兼得綠水青山與金山銀山

“坡地村鎮(zhèn)”讓地理位置本不占優(yōu)的村鎮(zhèn)，通過巧借山水，手握跨越發(fā)展的“金鑰匙”，變道走上了農(nóng)旅融合的高速路，農(nóng)民在守護(hù)綠水青山的同時，也抱回了金山銀山。

傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)旅融合

浙江吳興西部的妙西境內(nèi)全部是丘陵山地。由于交通不便、開發(fā)成本過高，妙西的開發(fā)一直不被看好，發(fā)展明顯滯后，守著綠水青山卻變不成金山銀山。“坡地村鎮(zhèn)”政策的出臺，為妙西發(fā)展找到了鑰匙。

2015年至2018年初，妙西一口氣申報了9個“坡地村鎮(zhèn)”項目。用236畝建設(shè)用地帶動了9個功能區(qū)塊，流轉(zhuǎn)了5000多畝土地。以“慧心谷度假酒店”為例，項目占地總面積300畝，通過“坡地村鎮(zhèn)”，項目建設(shè)用地面積降到了11畝，其余茶園、竹林等生態(tài)保留地以租賃形式使用，既降低了投資成本也減輕了鎮(zhèn)里用地指標(biāo)壓力，并引來了投資。

一個傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，通過政策突破，加速農(nóng)旅融合，為妙西帶來了無限可能。

鄉(xiāng)村度假酒店的天人合一

“裸心谷”和“裸心堡”這個知名的高端鄉(xiāng)村度假酒店項目，曾經(jīng)因為用地問題差點被判“死刑”。在“坡地村鎮(zhèn)”和點狀用地的政策支持下，“裸心”系列才得以實現(xiàn)，兩個項目隱藏在綠樹叢中，與周邊環(huán)境渾然一體，儼然是旅游景點，成為了浙江鄉(xiāng)村度假的標(biāo)桿。

綠維文旅了解到，“裸心谷”節(jié)約集約使用土地，30棟樹頂別墅，加上40棟夯土小屋，共計121個臥室，竟然未占用一分耕地，而只用了30畝林地。“裸心堡”共計95個房間，開發(fā)只用了12畝土地。

對當(dāng)?shù)卮迕穸裕?ldquo;裸心谷”解決了當(dāng)?shù)?60多名村民的就業(yè)問題，帶動周邊相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，如竹林雞、筍干等當(dāng)?shù)靥禺a(chǎn)銷量急劇上升，當(dāng)?shù)夭簧俅迕癫粌H學(xué)會了說英語，而且學(xué)會了做西餐。對投資商而言，按商業(yè)旅游用地進(jìn)行點狀供地，每畝土地出讓價格幾十萬元，大大減輕了投資壓力。對政府而言，伴隨一房難求的高房價，“裸心”的一個床位，一年創(chuàng)造的稅收可高達(dá)10萬元。

康體養(yǎng)生綜合體的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合

泰順縣司前畬族鎮(zhèn)云湖天地養(yǎng)生養(yǎng)老中心二期項目是“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)用地試點項目，項目總用地面積94畝，其中建設(shè)用地面積26畝，不占用耕地和未利用地，在項目區(qū)塊內(nèi)實行“依山順勢、錯落有致、間距適宜”的建設(shè)規(guī)劃布局，建設(shè)用地按建筑落地面積進(jìn)行等量開發(fā)，對未納入建設(shè)用地開發(fā)的部分作為生態(tài)保留用地，盡量避免對建筑周邊原始生態(tài)用地的占用，最大限度保持原生態(tài)景觀。

據(jù)了解，云湖天地養(yǎng)生養(yǎng)老中心總投資4.5億元，區(qū)內(nèi)計劃建設(shè)綜合樓、老年公寓、康體養(yǎng)生服務(wù)中心、生態(tài)農(nóng)場、森林度假旅宿及餐飲服務(wù)設(shè)施等，是一個集居家養(yǎng)老、康體養(yǎng)生、旅游度假于一體的綜合性項目，分三期建設(shè)。一期項目投資1.2億元，擬建床位500多張，已完成主體工程建設(shè)，并啟動附屬配套工程建設(shè)。

旅游休閑山水資源的可持續(xù)發(fā)展

玄麓山是鄭宅鎮(zhèn)重點開發(fā)的現(xiàn)代旅游休閑山水資源。玄麓八景旅游開發(fā)項目作為“坡地村鎮(zhèn)”試點項目，獲得了60畝新增建設(shè)用地指標(biāo)。項目依托山坡水庫田野的自然環(huán)境，以宋濂的浪漫情懷為文化基礎(chǔ)，規(guī)劃了林下緣宿、自在之源、玄麓日月、樂活大本營、田園月夜、水光洌滟、世外桃源等功能區(qū)塊，計劃建設(shè)西山居、山里木屋、東麓驛站、帳篷野奢酒店。

該項目在保護(hù)耕地和生態(tài)環(huán)境的前提下，以“宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林、宜建則建”的原則，轉(zhuǎn)變土地利用結(jié)構(gòu)，建設(shè)用地區(qū)“零占用耕地”（不需要耕地占補），實施用地的“點狀布局、垂直開發(fā)”，將具備開發(fā)建設(shè)條件的山坡地開發(fā)成“房在林中、園在山中”的生態(tài)型旅游休閑等項目，實現(xiàn)“保護(hù)與保障并舉”的可持續(xù)發(fā)展的局面。

綠維綜合浙江國土、浙江在線、浙江新聞、浙江省自然資源廳、掌上順泰等內(nèi)容編輯整理

封圖來源攝圖網(wǎng)

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