改革新時代與鄉村旅游發展初探

十七屆三中全會，通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，開啟了中國改革的新時代。全會對農村改革提出的新的目標和要求，并出臺了多項重大舉措，以期有效推進這項工作，其中，土地制度改革是人們關注的焦點。２００６年初，北京綠維創景規劃設計院曾率先提出“旅游產業導向的社會主義新農村”概念，對鄉村旅游發展與新農村建設都起到積極的作用。在新的形勢下，綠維創景也將同樣從旅游的角度，解讀新時代的政策取向，并探索旅游行業的工作思路。

一、改革新時代

（一）胡錦濤主席視察小崗村發表講話

9月30日，胡錦濤主席到安徽省考察農村改革發展情況，在小崗村視察時發表講話，指出：“以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制是黨的農村政策的基石，不僅現有土地承包關系要保持穩定并長久不變，還要賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權。同時，要根據農民的意愿，允許農民以多種形式流轉土地承包經營權，發展適度規模經營。”

（二）十七屆三中全會會議決定

10月9-12日召開的十七屆三中全會審議通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，明確了在新的起點上推進農村改革發展的指導思想、目標任務、重大原則，對農村改革將會有新舉措、新謀劃、新打算，既要穩定農村改革的成果，也要推陳出新，各項工作將更有利于農村改革和農民生活水平的提高。 “大力推進改革創新，加強農村制度建設”；“積極發展現代農業，提高農業綜合生產能力”；“加快發展農村公共事業，促進農村社會全面進步”等三大部署是當前和今后一個時期推進農村改革發展的重要舉措；其中，以土地制度改革為核心的制度創新，是最為重要的內容之一，是有效解決三農問題、推進農村改革的制度保障，同時，也為旅游產業的發展，帶來新的契機。

二、相關回顧與綜述

（一）社會主義新農村發展回顧

我國社會主義新農村建設從提出到現在，經歷了50多年的發展，逐漸走向成熟，大體可分三個階段：

1.社會主義新農村建設的提出

1956年一屆人大第三次會議通過的《高級農業生產合作社示范章程》提出了“建設社會主義新農村”的奮斗目標，這是中央領導人中最早提出建設社會主義新農村的概念。這一時期的社會主義新農村建設取得了一定的成績，但是其目的是要求農業支持工業、農村支持城市，城鄉差別越來越大。

2.改革開放后社會主義新農村建設的探索

1981年國務院領導人在《當前的經濟形勢和今后經濟建設的方針》的報告中，號召全黨帶領和團結億萬農民，為建設社會主義新農村而奮斗，家庭聯產承包責任制應運而生，為新農村建設鋪開了新的篇章。新時期的新農村建設取得了巨大成就，但沒能從根本上解決“三農”問題，其癥結仍在于工農關系、城鄉關系沒有得到根本調整。

3.當前社會主義新農村建設的探索

改革開放30年來，我國農村面貌發生了翻天覆地的變化，但城鄉發展水平和城鄉居民收入水平的差距，卻不斷拉大。因此黨的十六屆三中全會提出了“五個統籌”的概念，并把“統籌城鄉發展”放在了“五個統籌”的首要位置。

2004-2008年，中共中央連續出臺5個指導農業和農村工作的中央一號文件，分別以促進農民增收、提高農業綜合生產能力、推進社會主義新農村建設、發展現代農業和切實加強農業基礎建設為主題，共同形成了新時期加強“三農”工作的基本思路和政策體系，構建了以工促農、以城帶鄉的制度框架，掀開了建設社會主義新農村的歷史篇章。

（二）農村土地流轉問題回顧

1.農村土地流轉背景

土地是三農問題中的核心問題之一，現行的《土地管理法》規定，“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”；農村土地承包法規定，“農村土地承包后，土地的所有權性質不變，承包地不得買賣”；物權法規定：土地承包期屆滿，“由土地承包經營權人按照國家有關規定繼續承包”。

由于糧食安全等原因，國家對于農村土地性質的變更和耕地的保護非常重視，《全國土地利用總體規劃綱要(2006~2020年)》提出了堅守18億畝耕地紅線的目標。

對于農村土地的流轉，早在2001年，中央就出臺了《中共中央關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》，此后歷年都強調要加強土地流轉的自主性，但收效甚微，且存在諸多問題，使得農民的真正利益無法得到有效保障?，F今，新的農村土地制度改革正在拉開序幕，法律上的保障也需要進一步加強，比如現行的《土地管理法》、《土地承包法》、《物權法》都需要適當的修改。

2. 農村土地使用權流轉專家解讀

中共十七屆三中全會提出農村土地制度改革，是依據我國農村土地利用現狀提出的，以保護農民的基本利益為前提，這是農業規模化經營的需要、農業產業化經營的需要、農村勞動力轉移的需要、切實保障農民利益的需要，關系國計民生。而土地的自愿流轉政策，將成為其中的重頭戲，很多專家對政策進行了解讀，并提出了自己的建議，如：

（1）相關解讀

之一，農民流轉土地只是經營權的出讓，土地性質不變是前提，也絕不是私有化；之二，承包經營權流轉對農民具有類似社保的作用；之三，土地流轉目的是要實現規模化經營，而且是在堅持農村基本經營制度，雙重經營基礎之上發展的；之四，適度規模經營絕不是房地產，而是強調農業生產規模經營，必須以尊重和保護農民土地權益為核心。

（2）相關建議

之一，土地流轉須建在勞動力轉移和農民自愿基礎上；之二，在自愿和保障農民權益的基礎上，允許農民自主流轉，而不是政府主導流轉；之三，尊重農民話語權；之四，賦權是關鍵，既要賦予交易權，更要賦予自由選擇權；之五，土地使用權的市場化流動制度是必然趨勢，但促進土地流轉，關鍵在于真正賦予農民長期而有保障的土地承包經營權；之六，要堅持確保農民的土地財產權的改革方向；之七，農村土地制度改革，根本出路是土地流轉和土地交易，允許集體建設用地直接進入市場流轉和交易，實現同地、同價、同權。

3.土地使用權流轉模式探討

目前我國各地都在嘗試新的土地流轉模式，其中比較成功的案例有：
（1）成都“聯建房”模式：成都市的農村產權制度改革的目標就是建立城鄉產權“同證、同權、同價”。
（2）南海模式與昆山模式：南海模式的特點在于由股份合作組織直接出租土地或修建廠房再出租，村里的農民出資入股，憑股權分享土地非農化的增值收益。昆山模式的特點是通過復墾獲得一些非農建設用地的“額度”，土地轉讓權不全歸集體所有，農民也可以“單干”。
（3）小崗模式：從“分田到戶”到新型合作化。
（4）寧陽縣“股份+合作”模式：采用“底金+分紅+勞務收入”的土地流轉分配方式。
（5）甘肅土地股份合作社：這一合作社以土地入股為主要方式，農戶攜地入股，由合作社集中使用，由種田能手或外商承包租種，雙方簽訂合同，合作社統一管理。
（6）溫州創新耕地流轉模式：農戶把承包田有償轉包給大戶集中經營，模式包括招投標式轉包、“中轉站式轉包”和“中介機構合同轉包”等三種。
（7）河南西萬農地“整村流轉”模式：以全村為單位進行土地流轉
（8）重慶九龍坡模式與長壽模式：九龍坡模式：土地換社保、住房換宅基地；長壽模式：股權+工資+紅利

（三）林權流轉及其他

1.林權制度改革

林地是農用地之一，農村土地改革和可以借鑒林權改革的一些經驗。從1984年《森林法》的制定到2008年《中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》的正式公布，我國的林權制度經過20多年的發展，不斷完善，其中：加快林地、林木流轉制度建設，加強森林資源資產評估管理等，為林權流轉的有效實施提供了法律依據。

林權流轉的方式主要包括：林權繼承、轉讓、租賃、抵押、出資。此外還有國家法律法規允許的其他流轉方式：如拍賣、保險等等。

2.林權制度改革與旅游發展

《關于全面推進集體林權制度改革的意見》指出，推進集體林權制度改革，可有有效的促進林業的發展和山區農民的增收，森林旅游是其中的重要內容。以往集體林權制度改革的經驗也表明，林權改革能夠吸引大量社會資金、技術、人才等要素向林區、林產業集聚，這對于旅游業尤其是林業旅游的發展有著重大意義。

3.重慶森林工程

很多城市，也在努力探索林權改革之路，如今年重慶決定實施“森林工程”，堅持以統籌城鄉林業發展為主線，圍繞深化集體林權制度改革，推進科技興林，優化森林結構，做大林業產業，培育林產市場，加大政策扶持，倡導生態文明的思路，推進城鄉綠化大發展。

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