新形勢下地方政府專項(xiàng)債創(chuàng)新應(yīng)用

一、地方政府專項(xiàng)債概況

（一）地方政府專項(xiàng)債簡介

在剝離融資平臺政府融資職能和規(guī)范地方政府債務(wù)的背景下，財政部為地方政府債務(wù)融資開辟前門，鼓勵地方政府探索項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專項(xiàng)債（以下簡稱“項(xiàng)目收益專項(xiàng)債”），為地方政府債務(wù)融資開辟新途徑。

當(dāng)前財政部已成熟推出土地儲備、棚戶區(qū)改造、收費(fèi)公路三類專項(xiàng)債券，地方政府積極在其他公益性領(lǐng)域內(nèi)試點(diǎn)探索，如軌道交通、公立醫(yī)院、高等院校等專項(xiàng)債券。

表1 財政部專項(xiàng)債券相關(guān)政策文件

（二）地方政府專項(xiàng)債發(fā)行狀況

1、2018年地方政府專項(xiàng)債發(fā)行情況

截止11月份，全國共完成新增專項(xiàng)債券13207億元，占2018年新增專項(xiàng)債務(wù)限額13500億元的98%，平均利率為3.9%，平均期限為4.6年。根據(jù)wind數(shù)據(jù)，2018年新增項(xiàng)目收益專項(xiàng)債10336億元，其中以土地儲備、棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券為主，占比分別為57%與31%。

圖1 2018年項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券發(fā)行分類

2、后續(xù)年份地方政府專項(xiàng)債發(fā)展展望

新增專項(xiàng)債額度自2015年開始，經(jīng)歷了1000億、4000億、8000億、13500億元的增長過程，2018年12月的全國財政工作會議提出2019年將繼續(xù)大幅增加地方政府專項(xiàng)債券，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和社會大局穩(wěn)定。

2018年12月，人大常務(wù)委員會授權(quán)國務(wù)院在2019年以后年度，在當(dāng)年新增地方政府債務(wù)限額的60%以內(nèi)，提前下達(dá)下一年度新增地方政府債務(wù)限額。目前已下達(dá)新增一般債務(wù)限額5800億元、新增專項(xiàng)債務(wù)限額8100億元，2019年后專項(xiàng)債務(wù)發(fā)行節(jié)奏更加緊湊。

二、新形勢下地方政府專項(xiàng)債的創(chuàng)新應(yīng)用

（一）政府專項(xiàng)債與城投債券功能互補(bǔ)

城投債在推動中國城市發(fā)展進(jìn)程發(fā)揮了不可或缺的作用，但在本輪融資平臺強(qiáng)監(jiān)管下，城投債失去了政府信用背書后發(fā)行難度增加，平臺公司難以持續(xù)推動城市發(fā)展。

此背景下地方政府專項(xiàng)債可與城投債形成功能互補(bǔ)作用，以地方政府為發(fā)行主體的專項(xiàng)債發(fā)行難度較低，可直接基于政府信用和項(xiàng)目質(zhì)地以較低成本募集大量資金，與城投債形成良性互補(bǔ)，共同推動城市建設(shè)發(fā)展。

專項(xiàng)債券發(fā)行解決部分政府資金缺口，也為平臺公司的業(yè)務(wù)開展帶來機(jī)遇，平臺公司可在土地儲備、棚戶區(qū)改造等領(lǐng)域承接政府項(xiàng)目，與政府形成市場化交易結(jié)算機(jī)制，提升公司經(jīng)營收益能力，為公司市場化轉(zhuǎn)型奠定基礎(chǔ)。

圖2 政府專項(xiàng)債與城投債功能互補(bǔ)示意圖

（二）政府專項(xiàng)債與PPP的有效銜接

當(dāng)前地方政府現(xiàn)存的融資方式僅有PPP和政府債。在規(guī)范化運(yùn)作和財政承受能力約束下，PPP推進(jìn)面臨一定難度，且期限短、缺乏運(yùn)營內(nèi)容項(xiàng)目不適宜采用PPP運(yùn)作。

一方面，政府專項(xiàng)債可為PPP難以推進(jìn)或不適宜采用PPP的項(xiàng)目募集建設(shè)資金，化解財政資金壓力，推動項(xiàng)目進(jìn)展。另一方面可進(jìn)一步探索政府專項(xiàng)債券與PPP的結(jié)合使用方式，在厘清法律關(guān)系的前提下，嘗試以專項(xiàng)債資金為PPP提供合理資金支持，如專項(xiàng)債作為政府方資本金出資成立項(xiàng)目公司等。

圖3 政府專項(xiàng)債與PPP有效銜接示意圖

（三）政府投融資體制增添新動力

政府投融資是指地方政府為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、片區(qū)開發(fā)提供資金來源的重要方式。近年來，地方政府通過融資平臺、PPP、購買服務(wù)等模式為城市發(fā)展提供有力資金支出，在政府債務(wù)融資和PPP規(guī)范化的背景下，地方需要開創(chuàng)新型投融資方式滿足城市發(fā)展需求。

政府專項(xiàng)債，尤其項(xiàng)目收益專項(xiàng)債的出現(xiàn)有效的改善政府投融資困境，成為支持地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要力量，有效的維持地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。政府專項(xiàng)債為地方政府投融資體制新增強(qiáng)有力的新動力，助力與政府投融資體制完善化。

圖4 政府投融資體制示意圖

三、地方政府專項(xiàng)債發(fā)展再思考

（一）募投項(xiàng)目遴選合規(guī)合理

專項(xiàng)債券需優(yōu)先遴選質(zhì)地較優(yōu)、手續(xù)合規(guī)的項(xiàng)目。一方面項(xiàng)目未來可形成較為穩(wěn)定、可觀的政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入，保障專項(xiàng)債券償債資金來源；另一方面完善環(huán)評、可研批復(fù)、土地證、規(guī)劃許可證等項(xiàng)目審批手續(xù)，保障項(xiàng)目合法合規(guī)。合理的遴選標(biāo)準(zhǔn)利于降低債券發(fā)行申請難度，有力規(guī)避債券發(fā)行過程的法律風(fēng)險和債券償還過程中的違約風(fēng)險。

（二）債券資金使用監(jiān)督

專項(xiàng)債券資金使用需嚴(yán)格對應(yīng)項(xiàng)目，債券資金合規(guī)性使用是保障投資者利益的重要前提，財政部門和審計(jì)部門需加強(qiáng)債券資金撥付、使用、支付等環(huán)節(jié)的監(jiān)督力度，既要規(guī)避主管部門、實(shí)施單位出現(xiàn)資金挪用，又要避免債券資金大量閑置，提升資金使用效率。

（三）債券信息持續(xù)披露

除專項(xiàng)債券首次發(fā)行需披露項(xiàng)目概況、項(xiàng)目收益與融資自求平衡方案、法律意見書、專項(xiàng)評價報告等文件外，在債券存續(xù)期內(nèi)，地方政府仍需持續(xù)披露債券相關(guān)信息，包括但不限于地方財政經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、債券資金使用情況、項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度與運(yùn)營情況、項(xiàng)目收益與對應(yīng)形成的資產(chǎn)情況以及其他可能影響專項(xiàng)債券償還能力的重大事項(xiàng)。

（四）第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)引入

地方政府在發(fā)行專項(xiàng)債券前期，可積極發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)的專業(yè)能力以輔助債券發(fā)行，協(xié)助政府完成項(xiàng)目遴選與手續(xù)完善、策劃資金平衡方案、編制債券發(fā)行方案。通過引入第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)可提高政府公信力，避免政府自說自話，規(guī)避債券發(fā)行存在的部分問題，降低債券潛在風(fēng)險和發(fā)行難度，提高債券募集能力。

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