政府棚改專項債

國務院常務會議全面部署推進棚戶區改造工作,特別指出:堅持將老城區內臟亂差的棚戶區和國有工礦區、林區、墾區棚戶區作為改造重點。

對于商品住房庫存不足、房價上漲壓力大的市縣要盡快取消貨幣化安置優惠政策。各地要嚴格評估財政承受能力,科學確定2019年度棚改任務。保持中央財政資金補助水平不降低,有序加大地方政府棚改專項債券發行力度。嚴禁借棚改之名盲目舉債和其他違法違規行為。

之前政府購買棚改模式是棚改的主要方式。所謂政府購買棚改服務,是指:由政府授權主管部門通過法定招投標程序,與市場化企業(主要是城投,不在銀監名單)簽訂政府采購服務合同后,由市場化企業與銀行進行融資,政府根據合同約定分期向企業支付政府采購資金用于項目資本金投資及償還銀行貸款。其中最為核心的是,城投以政府購買服務合同向銀行質押融資,相當于政府對相關棚改融資兜底。

財政部2017年印發的財預〔2017〕87號文稱,嚴禁將建設工程與服務打包作為政府購買服務項目;嚴禁將金融機構、融資租賃公司等非金融機構提供的融資行為納入政府購買服務范圍。但棚改是豁免的范圍。

6月財政部公布《政府購買服務》(征求意見稿)稱,政府購買服務合同履行期限或項目實施期限一般為一年,部分可適當延長,最長為3年。而棚改項目時長一般都超過3年。

2018年10月25日,住建部在北京主持召開部分省市座談會,研究2019年棚改政策。地方層面,安徽、江西、山東、四川、貴州五省和各省1個城市代表參會,國家發改委、財政部、人民銀行出席會議。會議直接指出,2019年政府購買棚改模式取消,但鼓勵國開行、農發行對收益能平衡的棚改項目繼續貸款。而根據財預[2018]28號文,棚戶區改造專項債券的發行和使用應當嚴格對應到項目,以項目對應并納入政府性基金預算管理的國有土地使用權出讓收入、專項收入進行償還。(專項收入包括屬于政府的棚戶區改造項目配套商業設施銷售、租賃收入以及其他收入)。因項目對應的專項收入暫時難以實現,不能償還到期債券本金時,可在專項債務限額內發行棚改專項債券周轉償還,項目收入實現后予以歸還。棚改項目的收益主要來自于棚改騰挪出來的土地出讓收益,因此和地價、房價密切相關,一二線城市的棚戶區改造項目可以平衡,但三四線城市、縣城如何實現項目收益與融資自求平衡?值得探討。

本文僅以安徽省合肥市肥東縣某棚戶區改造項目為例,以公開的債券發行資料為基礎,對其項目收益與融資自平衡進行測算邏輯分析。為項目收益與融資自平衡專項債創新品種債券中涉及土地出讓收入作為其債券專項收入組成部分時的測算提供方法論參考。(本文中所取數據均來自網絡公開信息。)

一、項目收益與融資自平衡定性分析

分析因素

項目收益

項目融資

預測基礎

政府制定的土地出讓計劃

擬發行債券需償還本金及利息

可返還政府收益

以前年度已發行債券本金需在本次發行債券存續期內需償還的本金及利息

土地出讓價格預測(參考因素:項目建設期、近幾年項目周邊地塊成交情況、2018年安徽省各地市、區縣GDP增速、土地出讓金收入管理情況)

預計未來發行的債券需償還本金及利息

其他融資性還本付息

是否平衡的評價指標

本息覆蓋倍數

計算公式:本息覆蓋倍數=土地出讓凈收益/還本付息合計數

作用:用于判斷項目的凈收益對融資資金覆蓋情況

結果:大于1,表示預計未來年度土地出讓收入能夠覆蓋債券期內本金和利息,即表明項目能夠取得凈收益與融資平衡。

小于1,表示預計未來年度土地出讓收入不能夠覆蓋債券期內本金和利息,即表明項目不能取得凈收益與融資平衡,需要由政府基金預算收入統籌安排。

二、項目收益與融資自平衡定量分析—以安徽省肥東縣為例

以安徽省合肥市肥東縣撮鎮鎮新文苑拆遷安置小區項目資金平衡預測為例,分析項目收益與融資自平衡的測算邏輯。

1.項目基本情況

項目總投資額

37663.56萬元

項目資本金

7663.56萬元

發行債券額

2018年擬發行棚改專項債12000萬元,

預計2019年發行棚改債18000萬元

年限

5年

假設融資利率

4%

項目總用地面積

36037平方米

項目總建筑面積

128305.86平方米

2.項目還本付息測算

說明:融資利率按照4%,每年只付息不還本,第五年還本付息。

年份

本金

利息

本息合計

2019

480

480

2020

1200

1200

2021

1200

1200

2022

1200

1200

2023

12000

1200

13200

2024

18000

720

18720

合計

30000

6000

36000

3.項目收益測算

棚改項目的土地出讓價格結合現有已成交出讓土地的價格、項目的建設期、近幾年項目周邊地塊成交情況、2018年GDP增速、土地出讓金收入管理規定等因素最終確定。

   (1)GDP增速預測

本項目根據2015年-2017年全市GDP同比增速按可比價格計算分別為10.6%、10%和8.10%,近三年平均增速9.57%,預計2018年GDP增速為8%。本項目測算中按照近三年平均增速與2018年預計增速中較低值計算土地價格的增長,即土地價格增長率為8%。

土地價格的增長率以本地區GDP增速為基礎,以GDP增長實現的概率(100%、90%、80%)為調整系數,分別測算本息覆蓋倍數。那么,地區GDP的增速取值如何合理確定,需要考慮哪些因素,是以每年年初政府工作報告中的預計值為基礎還是要綜合考慮地區各產業的發展潛力合理確定。有點類似于PPP項目財政承受能力評價中一般公共預算支出額增長率的取值邏輯,值得深入探討。

   (2)周邊土地出讓情況

根據肥東縣國土資源局公開信息:肥東縣棚改項目周邊土地出讓的平均價格為:12994.82元/㎡。

   (3)2018年土地出讓價格預測

參照棚改項目周邊市場成交價格,綜合考慮不同地塊區域差異、項目規劃、用途等差異做適當修正,肥東縣棚改項目修正系數取值為:1。即:2018年肥東縣棚改項目土地出讓價格預計為:12994.82元/㎡。

  (4)2018年-2023年肥東縣棚改項目土地出讓收入預測(預計GDP增長100%概率測算)

年份

2018

2019

2020

2021

2022

2023

土地出讓價格(元/㎡)

12994.82

14034.40

15157.16

16369.73

17679.31

19093.65

土地出讓收入預測(萬元)

46829.43

50575.78

54621.84

58991.59

63710.92

68807.79

  (5)土地出讓收益預測

說明:按照項目第五年完成全部土地出讓(預計GDP增長100%概率測算)

序號

項目

肥東縣

依據及計提比例

一

土地收入

68807.79

二

扣除項目合計

21352.58

1

計提業務費

1376.16

根據財務部 國土資源部 中國人民銀行關于印發《國有土地使用權出讓收支管理辦法》(財綜[2006]68號),從招、拍、掛出讓的國有土地使用權所得的收入中計提土地出讓業務費。一般按招標、拍賣、掛牌和協議出讓國有土地使用權所得的土地出讓收入的2%比例計提。主要用于土地有償使用管理工作方面的收出。

2

國有土地收益基金

4128.47

國務院《關于范例國有土地使用權出讓收收管理的通知》和財務部 國土資源部 中國人民銀行關于印發《國有土地使用權出讓收收管理辦法》的通知規定:國有土地收益基金收入按納入國庫的土地出讓收入4-8%計提。

3

計提教育資金

根據財務部  教育部《關于從土地收益中計提教育資金有關事項的通知》(財綜[2011]62號)文件規定:從2011年1月1日起,按照當年納入國庫招標、拍賣、掛牌和協議出讓國有土地使用權所得的土地出讓收入,扣除當年從國庫收付的征地和拆遷補償收出、土地開發收出、計提農業土地開發資金收出、補貼被征地農民社會保障收出、收付破產或改制企業職工安頓收出、收付土地出讓業務費、交納新增建設用地土地有償使用費等相關收出項目后,作為計提教育資金的土地出讓收益口徑,嚴格按照10%的比例計提教育資金。若整年應計提數小于土地出讓收入2%,則按土地出讓收入計提到2%。

4

提取農業土地開發資金

29.55

財政部、國土資源部《用于農業土地開發的土地出讓金收入管理辦法》(財綜【2004】49號)

5

計提廉租住房保證金

6327.36

財務部 住房城鄉建設部《關于切實落實保障性安居工程資金加快預算實驗進度的通知》(財綜〔2011〕41號),市縣財務部門應當按照當年現實納入地方國庫的招標、拍賣、掛牌和協議出讓國有土地使用權與得的土地出讓收入,扣除當年從地方國庫中現實收付的征地和拆遷補償收出、土地出讓前期開發收出、計提農業土地開發資金收出、補貼被征地農民社會保障收出、保持被征地農民原有生活水平補貼收出、收付破產或改制企業職工安頓費收出、收付土地出讓業務費收出、交納新增建設用地土地有償使用費等相關項目后,作為計提保障性安居工程資金的土地出讓收益口徑,嚴格按照不低于10%的比例安排資金。統籌用于廉租住房、公共租賃住房、城市和國有工礦棚戶區改造等保障性安居工程。

6

計提農田水利建設資金

財務部、水利部《關于從土地收益中計提農田水利建設資金有關事項的通知》(財綜[2011]48號)按照土地出讓純收益10%或土地出讓收入2%計提。

7

社會保障專項基金

9491.04

由各省、自治區、直轄市及籌劃單列市人民政府根據實際情況,按各市、縣不低于土地出讓平均純收益的15%確定。

三

用于資金平衡土地相關收益

47455.21

4.本息覆蓋倍數評價

本息覆蓋倍數=土地出讓凈收益/還本付息合計數。

本項目土地出讓凈收益為:47455.21萬元,還本付息合計數為:36000萬元,即:本息覆蓋倍數為1.31倍,實現了項目收益與融資自求平衡。

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