仇保興：新型城鎮(zhèn)化 從概念到行動

       城鄉(xiāng)互補協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)化

我國城市發(fā)展模式面臨轉型，新型城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化之間存在哪些主要區(qū)別？我國要如何應對城鎮(zhèn)化進程中面臨的危機與挑戰(zhàn)？本文認為，新型城鎮(zhèn)化主要應側重解決六個方面的突破。

一、從城市優(yōu)先發(fā)展的城鎮(zhèn)化轉向城鄉(xiāng)互補協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)化

（一）如何理解我國的“三農(nóng)”問題

首先，城市與農(nóng)村有各自不同的發(fā)展規(guī)律。歷史上來看，凡是用城市發(fā)展規(guī)律來取代農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展自身規(guī)律時，“三農(nóng)”問題就趨向于惡化。比如，過去搞人民公社、大辦食堂、大煉鋼鐵、農(nóng)業(yè)學大寨等運動，在許多方面沿用了城市和工業(yè)發(fā)展的模式來解決農(nóng)村問題，反而造成了生產(chǎn)力倒退。改革初期，小平同志總結了基層農(nóng)民的創(chuàng)造，推行農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責任制，真正抓準了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的自身規(guī)律，帶來了農(nóng)村生產(chǎn)力的大爆發(fā)。第二，由于我國的特殊國情，絕不能盲目照搬發(fā)達國家的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)道路，那是建立在化學農(nóng)業(yè)、能源農(nóng)業(yè)基礎上的大農(nóng)業(yè)，在我國大多數(shù)地方是行不通的。第三，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展絕對不能搞成“一樣化”發(fā)展。許多基層干部對“一體化”的簡單理解就是用城市、工業(yè)來消滅農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民。實質上，城鄉(xiāng)一體化應該追求城鄉(xiāng)兩者差異化互補協(xié)調發(fā)展。先行國家有四種城鄉(xiāng)發(fā)展的模式：

一是城鄉(xiāng)相互封閉式發(fā)展模式。這是由美國伯克利大學的教授首先提出來的。他們認為：城市在城鎮(zhèn)化過程中像一個吸血鬼，把農(nóng)村的人、資源、財物都吸收了，卻把污染留下，造成農(nóng)村的蕭條，所以城鄉(xiāng)必須要相互隔離。這一理論在實踐上從來沒有成功過。

二是城市優(yōu)先發(fā)展模式。這種模式在非洲、拉丁美洲有過長期的實踐，其理論依據(jù)是《華盛頓共識》，即城鄉(xiāng)發(fā)展模式必須依據(jù)金融自由化、資產(chǎn)私有化及政治民主化等。事實是農(nóng)村土地的私有化就會導致大量失地農(nóng)民涌向大城市，造成大城市惡性膨脹，越過人口增長的劉易斯拐點之后，長期的衰退接踵而至。這一發(fā)展模式導致拉美陷阱的出現(xiàn)和非洲經(jīng)濟的發(fā)展困境。一方面，由于土地私有化使大量的失地農(nóng)民遷移到城市來，找不到工作，在城市周邊形成大量的貧民窟。聯(lián)合國2005年度報告《貧民窟》中就調查了非洲和拉丁美洲的貧民窟狀況，城市60%~70%土地被貧民窟占據(jù)，產(chǎn)生了非常嚴重的社會動亂、投資環(huán)境惡化等問題。另一方面，由于農(nóng)村勞動力過度轉移，造成了農(nóng)產(chǎn)品歉收和嚴重的饑餓問題。因此，城市優(yōu)先發(fā)展的模式也是行不通的。

三是城鄉(xiāng)同質化的發(fā)展模式。在美國，機動化和城鎮(zhèn)化同時發(fā)生。當時恰逢美國出于冷戰(zhàn)需要防原子彈，縮減城市規(guī)模，誘導人們住到郊區(qū)去，再加上國家補貼高速公路的大規(guī)模建設，導致城市低密度地蔓延，演變成“車輪上的城鎮(zhèn)化”。如果我國按照城鄉(xiāng)同質化模式發(fā)展，所有的耕地都將變成停車場和道路。

四是城鄉(xiāng)差別化協(xié)調發(fā)展的模式。典型的例子是歐盟的一些國家如法國及亞洲的日本。歐盟國家及日本的農(nóng)村人口高度集聚在歷史形成的村落之中，并伴有開闊的原野和田園風光，同時把歷史的積淀和帶有地理標志的優(yōu)質特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)等結合在一起。如法國香檳地區(qū)所有生產(chǎn)發(fā)泡果酒的人都可以共享香檳酒這個品牌；同時，香檳地區(qū)的農(nóng)村都是古色古香的，成為迷人的旅游勝地。日本的情況類似，日本每年有千分之一的人被農(nóng)村高質量的生活所吸引，回到農(nóng)村定居，其產(chǎn)業(yè)結構直接從農(nóng)業(yè)走向服務型經(jīng)濟發(fā)展的綠色道路。

總之，城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展，不是要把農(nóng)村都變成城市，更不是追求城鄉(xiāng)一樣化，而是要按照城鄉(xiāng)各自的發(fā)展規(guī)律，走城鄉(xiāng)差別化協(xié)調發(fā)展道路?，F(xiàn)在我國基層有一些觀點，主張用城市的辦法改造農(nóng)村，將農(nóng)村改造成為城市，用工業(yè)的辦法改造農(nóng)業(yè)，那樣就會導致城鄉(xiāng)“同性戀”，根本不可能萌發(fā)生態(tài)文明。

（二）當前我國農(nóng)村規(guī)劃建設存在的主要問題

1.盲目撤并村莊，片面理解城鎮(zhèn)化。我國南方一些地方把村莊村落簡單合并，將農(nóng)民趕上樓，以為可以節(jié)約很多耕地。但是，調查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民雖已上樓，但還在務農(nóng)，上樓后農(nóng)機具、糧食、種子和肥料等沒有地方堆放，只能堆在樓下綠地中。農(nóng)民種地是一種循環(huán)經(jīng)濟，如果一味趕農(nóng)民上樓，不僅造成農(nóng)業(yè)循環(huán)鏈斷裂，而且還忽視了庭院經(jīng)濟的收益。

2.盲目對農(nóng)居進行改造，忽視了村鎮(zhèn)基礎設施建設。我國的城鎮(zhèn)化伴隨著旅游的全民化，而且旅游業(yè)是最大的財富分配機會之一。如果盲目對農(nóng)居進行改造，忽視了傳統(tǒng)民居的“個性”，如嶺南派民居的個性非常獨特，在改造過程中一旦被破壞，大量歷史文化遺產(chǎn)就永遠消失了，農(nóng)村農(nóng)民就失去了分享這些財富的新機會。

3.盲目安排村莊整治的時序。這種做法在我國北方比較普遍。比如村里的路還是土的，而農(nóng)田里卻鋪上了水泥路，這是因為基本農(nóng)田改造有標準、有補貼，使得水泥路鋪到農(nóng)田里去了。村民的飲水還很困難，玉米地里卻有了自來水管，因為要推廣噴灌技術。村里的小學校舍屬于危房，活動室卻一個挨一個蓋起來了。調查中發(fā)現(xiàn)，一個200農(nóng)戶的村莊竟建有16個活動室，除了合作醫(yī)療活動室，農(nóng)民不知道其他活動室是做什么用的。因此，搞那么多個單獨的活動室確實是在浪費。

4.忽視了小城鎮(zhèn)建設。在國外生活條件最好的、風景最優(yōu)美的、多次被列為全球最佳居住環(huán)境的地方，一般都是小鎮(zhèn)，而我國恰恰相反，農(nóng)村集鎮(zhèn)生活條件是比較差的。原因在于鎮(zhèn)建設缺乏兩個抓手：一是土地出讓金沒法產(chǎn)生，產(chǎn)生了也要上交到城市里來，結果造成城市與集鎮(zhèn)公共投資嚴重不公平；二是小城鎮(zhèn)的管理模式不一樣。國外的小城鎮(zhèn)沒有公務員制，所謂小城市市長都是兼任的，許多市長是由退休的公務員擔任。小城市一般都設有城市委員會，委員會的委員都是兼職的，市長輪流來當，每月市長補貼200美元交通費。城市委員會每年開幾次會決定一些重要事項,如聘請城市經(jīng)營者。城市經(jīng)營者把自來水、污水處理、街道清潔、綠化等通過市場化，像小區(qū)物業(yè)管理一樣進行運營。地方的主要收入來源是物業(yè)稅,即通過財產(chǎn)稅的征收來達到財政收支平衡。發(fā)達國家如美國、加拿大及歐盟國家的5萬人口以下小城市都普遍采用這種模式，這些城市用于公務員的工資基本上為零，使得寶貴的財政資金基本能夠全部用在城市基礎設施的建設和正常維護上。如果沒有這種體制，這些小城市就很難與大中城市競爭。我國在這些問題上有比較大的差距，導致地方財政資金利用效率不高。

（三）城市和鄉(xiāng)村應遵循不同的發(fā)展規(guī)律

城鄉(xiāng)空間差異化協(xié)調發(fā)展的思路是基于城市和鄉(xiāng)村本身具有不同的發(fā)展規(guī)律。從生產(chǎn)角度來講，農(nóng)村農(nóng)業(yè)是以家庭經(jīng)營為主；城市工業(yè)是以企業(yè)為主，講究專業(yè)化分工和合作。從消費角度來講，農(nóng)村農(nóng)業(yè)是低成本循環(huán)式，沒有任何資源在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)中被浪費或成為垃圾，農(nóng)耕文明能夠長期延續(xù)，正因為其本質上是循環(huán)的；城市和工業(yè)是高消耗直線式的，有很強大的生產(chǎn)者和消費者，但是沒有降解者，無法形成循環(huán)經(jīng)濟。從公共品提供角度來講，農(nóng)村農(nóng)業(yè)以自助合作為主，如修橋鋪路是通過捐助或老百姓集資來實現(xiàn)的；城市的公共品服務是由政府包辦的。從景觀特征來講，農(nóng)村農(nóng)業(yè)是自然的、寬曠的、情趣的、傳統(tǒng)的；城市工業(yè)是文化的、現(xiàn)代的、娛樂的、多樣的和動態(tài)變化的。從空間關系來講，農(nóng)村農(nóng)業(yè)是生產(chǎn)的空間、生活的空間和生態(tài)的空間三者合一，空間結構是有效率的存在；城市是工業(yè)區(qū)、居住區(qū)、商業(yè)區(qū)等功能的分區(qū)和空間的分離。因此，城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展就要承認和利用這些差別的存在，就要遵循符合生態(tài)文明觀的村鎮(zhèn)規(guī)劃與建設原則。

1.保護生態(tài)和農(nóng)村特色。村莊得以維持的基本自然資源直接來自周邊區(qū)域。鄉(xiāng)村規(guī)劃應盡可能保留鄉(xiāng)村原有的自然地理形態(tài)、生物多樣性和這兩者之間的聯(lián)系。

2.鄉(xiāng)村生活與生產(chǎn)在土地與空間適用上的混合性是一種有效率的存在。應該尊重并加以“拾遺補缺”式的優(yōu)化，而不能按城市“規(guī)整”的模式推倒重來。

3.保持鄉(xiāng)村生態(tài)循環(huán)。維持干凈的水、土壤、生態(tài)良好的生態(tài)系統(tǒng)將成為脫貧致富之后農(nóng)民的第一需求。村莊周邊的區(qū)域對農(nóng)民的資源供應能力和廢物吸收能力是有限的，鄉(xiāng)村規(guī)劃也應注重“生態(tài)承載力”。

4.村莊的規(guī)劃建設要向歷史學習。尊重與保護村莊文化遺產(chǎn)、地域文化特征及其自然特征的混合布局，不僅應成為村莊整治建設的重要內容，更是吸引游客發(fā)展農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)的主要資源。

5.堅持適用技術推廣。鄉(xiāng)村生態(tài)的循環(huán)鏈、鄉(xiāng)村生活與生產(chǎn)混合等特點必須加以完整細致的保護。盡可能應用小規(guī)模、微動力等與原有生態(tài)循環(huán)鏈相符合的環(huán)境保護技術和能源供應方式。如太陽能、小型污水處理、沼氣池這些小型化、分散化的設施就非常適用。

6.尊重自然。農(nóng)業(yè)和生態(tài)用地的保護（特別是基本農(nóng)田、濕地、水源地、生態(tài)用地的保護）應成為鄉(xiāng)村規(guī)劃管制的重點，采取更加系統(tǒng)的保護和利用。鄉(xiāng)村自然美景、生態(tài)敏感區(qū)、風景名勝區(qū)和自然斑塊都是最珍貴的城市和農(nóng)村共享的大自然財富。

7.強化縣城建設，促進縣域經(jīng)濟發(fā)展。要發(fā)揮縣城關鎮(zhèn)總體規(guī)劃對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展，引導構建合理的產(chǎn)業(yè)和縣域城鎮(zhèn)空間結構的作用。

8.加快小城鎮(zhèn)建設，帶動周邊農(nóng)村發(fā)展。小城鎮(zhèn)對于有效吸納農(nóng)村富余勞動力就地就近就業(yè)，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后提供規(guī)范化服務，提高農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)代化水平具有重要作用。一些地方通過制定小城鎮(zhèn)規(guī)劃，明確了產(chǎn)業(yè)的布局，為依托農(nóng)業(yè)和服務現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了服務，實現(xiàn)了小城鎮(zhèn)的差異化發(fā)展。小城鎮(zhèn)圍繞主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈，培育和促進各具特色的產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，打造“一鎮(zhèn)一品”、“一鎮(zhèn)一業(yè)”格局，增強了縣域經(jīng)濟的活力。

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