專項(xiàng)債新政策的精髓和奧妙解讀

前言：

近日刷屏的重要通知，坊間關(guān)注多在專項(xiàng)債可做資本金，認(rèn)為是加杠桿的應(yīng)急之舉，解讀多有偏頗。本人細(xì)讀之下，發(fā)現(xiàn)通知具有很強(qiáng)的邏輯自洽，意旨明確。理解其精髓，遵循其邏輯，方能符合政策目標(biāo)，方能在創(chuàng)新發(fā)展的同時(shí)，不懼秋后算賬。

以下為通知原文及北京工隆建通智庫(kù)研究員的學(xué)習(xí)體會(huì)。

新華社北京6月10日電 近日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》。全文如下：

為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，加大逆周期調(diào)節(jié)力度，更好發(fā)揮地方政府專項(xiàng)債券（以下簡(jiǎn)稱專項(xiàng)債券）的重要作用，著力加大對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的支持力度，增加有效投資、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)定總需求，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，經(jīng)中央領(lǐng)導(dǎo)同志同意，現(xiàn)就有關(guān)事項(xiàng)通知如下。

解讀

1、文件層級(jí)很高，由中辦國(guó)辦印發(fā)，經(jīng)中央領(lǐng)導(dǎo)同志同意，屬重大政策決策。

2、出臺(tái)政策的目的：增加有效投資、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)定總需求，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。核心是穩(wěn)增長(zhǎng)。

一、總體要求和基本原則

（一）總體要求。以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會(huì)精神，認(rèn)真落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)。堅(jiān)持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線不動(dòng)搖，堅(jiān)持結(jié)構(gòu)性去杠桿的基本思路，按照?qǐng)?jiān)定、可控、有序、適度要求，進(jìn)一步健全地方政府舉債融資機(jī)制，推進(jìn)專項(xiàng)債券管理改革，在較大幅度增加專項(xiàng)債券規(guī)?；A(chǔ)上，加強(qiáng)宏觀政策協(xié)調(diào)配合，保持市場(chǎng)流動(dòng)性合理充裕，做好專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在合理區(qū)間。

解讀：

在開頭的總要求里旗幟鮮明地指出，防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、供給側(cè)改革、去杠桿的基本思路不變。階段性采取穩(wěn)增長(zhǎng)措施，不改長(zhǎng)期方針。在開頭就這樣強(qiáng)調(diào)，為防止“一放就亂”打預(yù)防針。

（二）基本原則

——堅(jiān)持疏堵結(jié)合。堅(jiān)持用改革的辦法解決發(fā)展中的矛盾和問題，把“開大前門”和“嚴(yán)堵后門”協(xié)調(diào)起來(lái)，在嚴(yán)控地方政府隱性債務(wù)（以下簡(jiǎn)稱隱性債務(wù)）、堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量、堅(jiān)決不走無(wú)序舉債搞建設(shè)之路的同時(shí)，加大逆周期調(diào)節(jié)力度，厘清政府和市場(chǎng)邊界，鼓勵(lì)依法依規(guī)市場(chǎng)化融資，增加有效投資，促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)，提升經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展質(zhì)量和可持續(xù)性。

解讀：

在嚴(yán)控隱性債務(wù)的同時(shí)鼓勵(lì)市場(chǎng)化融資、增加有效投資。既要又要之下，只能把可以市場(chǎng)化融資的能力盡量發(fā)揮出來(lái)。這就是本文件的核心意旨。后面你們會(huì)看得更清。

——堅(jiān)持協(xié)同配合?？茖W(xué)實(shí)施政策“組合拳”，加強(qiáng)財(cái)政、貨幣、投資等政策協(xié)同配合。積極的財(cái)政政策要加力提效，充分發(fā)揮專項(xiàng)債券作用，支持有一定收益但難以商業(yè)化合規(guī)融資的重大公益性項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱重大項(xiàng)目）。穩(wěn)健的貨幣政策要松緊適度，配合做好專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)金融服務(wù)，按商業(yè)化原則依法合規(guī)保障重大項(xiàng)目合理融資需求。

解讀：

專項(xiàng)債的支持對(duì)象是有一定收益的公益性項(xiàng)目。要把收益的融資能力盡量發(fā)揮出來(lái)。

——堅(jiān)持突出重點(diǎn)。切實(shí)選準(zhǔn)選好專項(xiàng)債券項(xiàng)目，集中資金支持重大在建工程建設(shè)和補(bǔ)短板并帶動(dòng)擴(kuò)大消費(fèi)，優(yōu)先解決必要在建項(xiàng)目后續(xù)融資，盡快形成實(shí)物工作量，防止形成“半拉子”工程。

解讀：

存量在建又成了優(yōu)勢(shì)和占位先機(jī)。帶動(dòng)擴(kuò)大消費(fèi)意在形成長(zhǎng)期可持續(xù)的內(nèi)需。

——堅(jiān)持防控風(fēng)險(xiǎn)。始終從長(zhǎng)期大勢(shì)認(rèn)識(shí)當(dāng)前形勢(shì)，堅(jiān)持推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，堅(jiān)持舉債要同償債能力相匹配。專項(xiàng)債券必須用于有一定收益的重大項(xiàng)目，融資規(guī)模要保持與項(xiàng)目收益相平衡。地方政府加強(qiáng)專項(xiàng)債券風(fēng)險(xiǎn)防控和項(xiàng)目管理，金融機(jī)構(gòu)按商業(yè)化原則獨(dú)立審批、審慎決策，堅(jiān)決防控風(fēng)險(xiǎn)。

解讀：

堅(jiān)持舉債要同償債能力相匹配，融資規(guī)模要保持與項(xiàng)目收益相平衡。再次強(qiáng)調(diào)專項(xiàng)債券必須用于有一定收益的項(xiàng)目。我在這里引用去掉了“重大項(xiàng)目”中的“重大”兩字，是因?yàn)榘l(fā)現(xiàn)后面對(duì)于項(xiàng)目范圍的要求很廣泛。

——堅(jiān)持穩(wěn)定預(yù)期。既要強(qiáng)化宏觀政策逆周期調(diào)節(jié)，主動(dòng)預(yù)調(diào)微調(diào)，也要堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，精準(zhǔn)把握宏觀調(diào)控的度，穩(wěn)定和提振市場(chǎng)預(yù)期。必須堅(jiān)持結(jié)構(gòu)性去杠桿的改革方向，堅(jiān)決不搞“大水漫灌”。對(duì)舉借隱性債務(wù)上新項(xiàng)目、鋪新攤子的要堅(jiān)決問責(zé)、終身問責(zé)、倒查責(zé)任。

解讀：

穩(wěn)定預(yù)期指的是穩(wěn)定政策預(yù)期，避免市場(chǎng)認(rèn)為政策的走向發(fā)生了趨勢(shì)性改變，避免一放就亂。所以本文開頭總體要求就說(shuō)了，防范化解風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)期決策不變。此處也再次強(qiáng)調(diào)：必須堅(jiān)持結(jié)構(gòu)性去杠桿的改革方向，堅(jiān)決不搞“大水漫灌”。

但要避免過(guò)往“一放就亂”的覆轍，估計(jì)很難。希望北京工隆建通智庫(kù)研究員的解讀，能為此起到一點(diǎn)作用。

二、支持做好專項(xiàng)債券項(xiàng)目融資工作

（一）合理明確金融支持專項(xiàng)債券項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)。發(fā)揮專項(xiàng)債券帶動(dòng)作用和金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化融資優(yōu)勢(shì)，依法合規(guī)推進(jìn)專項(xiàng)債券支持的重大項(xiàng)目建設(shè)。對(duì)沒有收益的重大項(xiàng)目，通過(guò)統(tǒng)籌財(cái)政預(yù)算資金和地方政府一般債券予以支持。對(duì)有一定收益且收益全部屬于政府性基金收入的重大項(xiàng)目，由地方政府發(fā)行專項(xiàng)債券融資；收益兼有政府性基金收入和其他經(jīng)營(yíng)性專項(xiàng)收入（以下簡(jiǎn)稱專項(xiàng)收入，包括交通票款收入等），且償還專項(xiàng)債券本息后仍有剩余專項(xiàng)收入的重大項(xiàng)目，可以由有關(guān)企業(yè)法人項(xiàng)目單位（以下簡(jiǎn)稱項(xiàng)目單位）根據(jù)剩余專項(xiàng)收入情況向金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化融資。

解讀：

沒有收益的項(xiàng)目，對(duì)應(yīng)一般債券；

有一定收益且全部是政府性基金收入的項(xiàng)目，對(duì)應(yīng)專項(xiàng)債券；

有一定收益且既有政府性基金收入又有經(jīng)營(yíng)性收入的，可采用專項(xiàng)債+貸款。

以上與北京工隆建通智庫(kù)《地方政府合規(guī)籌資25條路》第4條”專項(xiàng)債+銀行貸款“中的理念一致。合理確定收入資金性質(zhì)，合規(guī)設(shè)計(jì)融資模式。

根據(jù)項(xiàng)目的收入資金性質(zhì)對(duì)應(yīng)不同的籌資來(lái)源，也為展開本文件的核心意旨拉開了鋪墊。這里也提到：根據(jù)剩余專項(xiàng)收入情況市場(chǎng)化融資，意指融資規(guī)模應(yīng)予收入規(guī)模匹配。

（二）精準(zhǔn)聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域和重大項(xiàng)目。鼓勵(lì)地方政府和金融機(jī)構(gòu)依法合規(guī)使用專項(xiàng)債券和其他市場(chǎng)化融資方式，重點(diǎn)支持京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、“一帶一路”建設(shè)、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展、推進(jìn)海南全面深化改革開放等重大戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以及推進(jìn)棚戶區(qū)改造等保障性安居工程、易地扶貧搬遷后續(xù)扶持、自然災(zāi)害防治體系建設(shè)、鐵路、收費(fèi)公路、機(jī)場(chǎng)、水利工程、生態(tài)環(huán)保、醫(yī)療健康、水電氣熱等公用事業(yè)、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域以及其他納入“十三五”規(guī)劃符合條件的重大項(xiàng)目建設(shè)。

解讀：

重大項(xiàng)目的范圍很廣，所有納入縣級(jí)以上政府“十三五”規(guī)劃的項(xiàng)目都包括了，范圍有所擴(kuò)大，似乎隨手找一個(gè)政府項(xiàng)目，都能包在里面。

所以，選擇項(xiàng)目的范圍很重要，但還不是本文件的核心要旨。

（三）積極鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)提供配套融資支持。對(duì)于實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)管理的項(xiàng)目，鼓勵(lì)和引導(dǎo)銀行機(jī)構(gòu)以項(xiàng)目貸款等方式支持符合標(biāo)準(zhǔn)的專項(xiàng)債券項(xiàng)目。鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為符合標(biāo)準(zhǔn)的中長(zhǎng)期限專項(xiàng)債券項(xiàng)目提供融資支持。允許項(xiàng)目單位發(fā)行公司信用類債券，支持符合標(biāo)準(zhǔn)的專項(xiàng)債券項(xiàng)目。

解讀：

實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)管理的項(xiàng)目即《政府投資條例》所說(shuō)：政府采用資本金投入的項(xiàng)目，與政府直接投資項(xiàng)目不同。二者的區(qū)別見：當(dāng)前政信熱點(diǎn)問題快問快答（歡迎提問）

不僅可以申請(qǐng)項(xiàng)目貸款，還可以發(fā)公司債。

實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)管理的項(xiàng)目，這一要求再次給城投融資平臺(tái)帶來(lái)機(jī)會(huì)。要珍惜，要加快轉(zhuǎn)型啊。

（四）允許將專項(xiàng)債券作為符合條件的重大項(xiàng)目資本金。對(duì)于專項(xiàng)債券支持、符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動(dòng)效應(yīng)的重大項(xiàng)目，主要是國(guó)家重點(diǎn)支持的鐵路、國(guó)家高速公路和支持推進(jìn)國(guó)家重大戰(zhàn)略的地方高速公路、供電、供氣項(xiàng)目，在評(píng)估項(xiàng)目收益償還專項(xiàng)債券本息后專項(xiàng)收入具備融資條件的，允許將部分專項(xiàng)債券作為一定比例的項(xiàng)目資本金，但不得超越項(xiàng)目收益實(shí)際水平過(guò)度融資。地方政府要按照一一對(duì)應(yīng)原則，將專項(xiàng)債券嚴(yán)格落實(shí)到實(shí)體政府投資項(xiàng)目，不得將專項(xiàng)債券作為政府投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金等各類股權(quán)基金的資金來(lái)源，不得通過(guò)設(shè)立殼公司、多級(jí)子公司等中間環(huán)節(jié)注資，避免層層嵌套、層層放大杠桿。

解讀：

鐵路、高速公路、供電、供氣項(xiàng)目均屬于有一定收益的公共項(xiàng)目。此處采用了列舉法，后面沒有”等“字，但列舉前用了”主要是“三個(gè)字，估計(jì)實(shí)踐中仍會(huì)被擴(kuò)大。

此處”償還專項(xiàng)債券本息后專項(xiàng)收入具備融資條件的，允許將部分專項(xiàng)債券作為一定比例的項(xiàng)目資本金“體現(xiàn)了要把項(xiàng)目的融資能力充分發(fā)揮出來(lái)的思想，但政策也要求”不得超越項(xiàng)目收益實(shí)際水平過(guò)度融資“。

何為符合項(xiàng)目收益水平的融資？需要政府、項(xiàng)目單位和金融機(jī)構(gòu)博弈。而項(xiàng)目收益的預(yù)測(cè)和認(rèn)定則成為本次政策實(shí)施成功的關(guān)鍵。所謂實(shí)施成功是指既達(dá)到政策效果又不被濫用。

本文件的核心意旨已逐漸展開。

此處還給了負(fù)面清單：不得將專項(xiàng)債券作為政府投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金等各類股權(quán)基金的資金來(lái)源，不得通過(guò)設(shè)立殼公司、多級(jí)子公司等中間環(huán)節(jié)注資，避免層層嵌套、層層放大杠桿。

允許專項(xiàng)債做資本金，已經(jīng)加一層杠桿了，不能再層層加杠桿。

（五）確保落實(shí)到期債務(wù)償還責(zé)任。省級(jí)政府對(duì)專項(xiàng)債券依法承擔(dān)全部?jī)斶€責(zé)任。組合使用專項(xiàng)債券和市場(chǎng)化融資的項(xiàng)目，項(xiàng)目收入實(shí)行分賬管理。項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金收入和用于償還專項(xiàng)債券的專項(xiàng)收入及時(shí)足額繳入國(guó)庫(kù)，納入政府性基金預(yù)算管理，確保專項(xiàng)債券還本付息資金安全；項(xiàng)目單位依法對(duì)市場(chǎng)化融資承擔(dān)全部?jī)斶€責(zé)任，在銀行開立監(jiān)管賬戶，將市場(chǎng)化融資資金以及項(xiàng)目對(duì)應(yīng)可用于償還市場(chǎng)化融資的專項(xiàng)收入，及時(shí)足額歸集至監(jiān)管賬戶，保障市場(chǎng)化融資到期償付。市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型尚未完成、存量隱性債務(wù)尚未化解完畢的融資平臺(tái)公司不得作為項(xiàng)目單位。嚴(yán)禁項(xiàng)目單位以任何方式新增隱性債務(wù)。

解讀：

省級(jí)政府對(duì)專項(xiàng)債券依法承擔(dān)全部?jī)斶€責(zé)任。項(xiàng)目單位依法對(duì)市場(chǎng)化融資承擔(dān)全部?jī)斶€責(zé)任。文件通過(guò)明確不同資金的償還責(zé)任的方式，規(guī)避與現(xiàn)行資本金管理要求的沖突。

現(xiàn)行最明確的資本金定義是國(guó)發(fā)[1996]35號(hào)文件給的：投資項(xiàng)目資本金，是指在投資項(xiàng)目總投資中，由投資者認(rèn)繳的出資額，對(duì)投資項(xiàng)目來(lái)說(shuō)是非債務(wù)性資金，項(xiàng)目法人不承擔(dān)這部分資金的任何利息和債務(wù)；投資者可按其出資的比例依法享有所有者權(quán)益，也可轉(zhuǎn)讓其出資，但不得以任何方式抽回。見《【史上最全】國(guó)務(wù)院、銀監(jiān)會(huì)關(guān)于項(xiàng)目資本金的文件規(guī)定（附處罰案例）》

作為資本金的專項(xiàng)債由省級(jí)政府負(fù)債償還，這就不是項(xiàng)目的債務(wù)性資金了。專項(xiàng)債屬于政府的債務(wù)，不屬于項(xiàng)目單位的債務(wù)?？梢哉J(rèn)為是股東籌集的資金，再以出資形式投入項(xiàng)目公司。

政府合規(guī)舉債籌集的資金屬于政府的預(yù)算收入-發(fā)債收入，再通過(guò)編制預(yù)算，采取資本金注入的方式投入項(xiàng)目，符合《政府投資條例》的相關(guān)規(guī)定。

注意：政府性基金和專項(xiàng)收入均可用于償還專項(xiàng)債，而市場(chǎng)化融資只能用專項(xiàng)收入償還。

這也正是《地方政府合規(guī)籌資有25條路》第4條”專項(xiàng)債+銀行貸款“的設(shè)計(jì)思路。

本文件的突破還不僅在于專項(xiàng)債可做資本金。根據(jù)（四）（五）款的表述，意味專項(xiàng)債也可以跟貸款一起做融資部分。我們知道，項(xiàng)目的總投資由資本金+融資構(gòu)成，本文件的相關(guān)表述，并未限制資本金（由專項(xiàng)債資金充當(dāng)）+融資（由專項(xiàng)債+貸款或其他融資資金）構(gòu)成總投資的模式。

在這種模式下，由于項(xiàng)目的融資部分有政府專項(xiàng)債券，那么同樣構(gòu)成融資的銀行貸款部分，也很難洗脫隱性債務(wù)的嫌疑。同一個(gè)項(xiàng)目，你借的既有政府債券，又有銀行貸款，怎么證明你的銀行貸款不是政府隱性債務(wù)呢？這就要求更加細(xì)化和甄別專項(xiàng)債和銀行貸款的還款來(lái)源。

市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型尚未完成、存量隱性債務(wù)尚未化解完畢的融資平臺(tái)公司不得作為項(xiàng)目單位。這一點(diǎn)要求進(jìn)一步督促融資平臺(tái)加快轉(zhuǎn)型。平臺(tái)轉(zhuǎn)型相關(guān)要求可參見《什么是融資平臺(tái)？融資平臺(tái)往哪兒去？》

三、進(jìn)一步完善專項(xiàng)債券管理及配套措施

（一）大力做好專項(xiàng)債券項(xiàng)目推介。地方政府通過(guò)印發(fā)項(xiàng)目清單、集中公告等方式，加大向金融機(jī)構(gòu)推介符合標(biāo)準(zhǔn)專項(xiàng)債券項(xiàng)目力度。金融管理部門積極配合地方政府工作，組織和協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)參與。金融機(jī)構(gòu)按照商業(yè)化原則、自主自愿予以支持，加快專項(xiàng)債券推介項(xiàng)目落地。

（二）保障專項(xiàng)債券項(xiàng)目融資與償債能力相匹配。地方政府、項(xiàng)目單位和金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)重大項(xiàng)目融資論證和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，充分論證項(xiàng)目預(yù)期收益和融資期限及還本付息的匹配度，合理編制項(xiàng)目預(yù)期收益與融資平衡方案，反映項(xiàng)目全生命周期和年度收支平衡情況，使項(xiàng)目預(yù)期收益覆蓋專項(xiàng)債券及市場(chǎng)化融資本息。需要金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化融資支持的，地方政府指導(dǎo)項(xiàng)目單位比照開展工作，向金融機(jī)構(gòu)全面真實(shí)及時(shí)披露審批融資所需信息，準(zhǔn)確反映償還專項(xiàng)債券本息后的專項(xiàng)收入，使項(xiàng)目對(duì)應(yīng)可用于償還市場(chǎng)化融資的專項(xiàng)收入與市場(chǎng)化融資本息相平衡。金融機(jī)構(gòu)嚴(yán)格按商業(yè)化原則審慎做好項(xiàng)目合規(guī)性和融資風(fēng)險(xiǎn)審核，在償還專項(xiàng)債券本息后的專項(xiàng)收入確保市場(chǎng)化融資償債來(lái)源的前提下，對(duì)符合條件的重大項(xiàng)目予以支持，自主決策是否提供融資及具體融資數(shù)量并自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

解讀：

再次強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目融資規(guī)模要與償債能力相匹配。由于政府性基金和專項(xiàng)收入均可用于償還專項(xiàng)債，而市場(chǎng)化融資只能用專項(xiàng)收入償還，故剩余專項(xiàng)收入的多少?zèng)Q定了貸款規(guī)模。各地可根據(jù)項(xiàng)目的收入情況、專項(xiàng)債規(guī)模，確定資本金比例和專項(xiàng)債資金在總投資中的占比，以使貸款與收入規(guī)模匹配。

年初某地軌交項(xiàng)目，采用”專項(xiàng)債+貸款“模式是可以的，但貸款比例高（60%），專項(xiàng)收入（票款）比例低（僅2%），融資與收入不匹配。當(dāng)?shù)卦O(shè)置了專項(xiàng)基金作為補(bǔ)充償債來(lái)源，卻又存在：1、以一般預(yù)算收入償還專項(xiàng)債務(wù)的問題；2、若專項(xiàng)基金籌集超過(guò)既有預(yù)算能力，還會(huì)新增隱性債務(wù)。

此處強(qiáng)調(diào)了金融機(jī)構(gòu)嚴(yán)格按商業(yè)化原則審慎做好項(xiàng)目合規(guī)性和融資風(fēng)險(xiǎn)審核，自主決策是否提供融資及具體融資數(shù)量并自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)，這才是市場(chǎng)化融資。但因?yàn)轫?xiàng)目是政府專項(xiàng)債券投入的項(xiàng)目，還款來(lái)源也有重疊，估計(jì)金融機(jī)構(gòu)很難把持住，很難忽略項(xiàng)目信用背后的政府信用，從而造成超過(guò)項(xiàng)目收入能力的過(guò)度融資。這一點(diǎn)是需要注意的。

（三）強(qiáng)化信用評(píng)級(jí)和差別定價(jià)。推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一的地方政府債務(wù)信息公開平臺(tái)建設(shè)，由地方政府定期公開債務(wù)限額、余額、債務(wù)率、償債率以及經(jīng)濟(jì)財(cái)政狀況、債券發(fā)行、存續(xù)期管理等信息，形成地方政府債券統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)，支持市場(chǎng)機(jī)構(gòu)獨(dú)立評(píng)級(jí)，根據(jù)政府債務(wù)實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)水平，合理形成市場(chǎng)化的信用利差。加快建立地方政府信用評(píng)級(jí)體系，加強(qiáng)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警結(jié)果在金融監(jiān)管等方面的應(yīng)用。

解讀：

政府負(fù)責(zé)信息披露，金融機(jī)構(gòu)自主決策，風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)。

（四）提升地方政府債券發(fā)行定價(jià)市場(chǎng)化程度。堅(jiān)持地方政府債券市場(chǎng)化發(fā)行，進(jìn)一步減少行政干預(yù)和窗口指導(dǎo)，不得通過(guò)財(cái)政存款和國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作等手段變相干預(yù)債券發(fā)行定價(jià)，促進(jìn)債券發(fā)行利率合理反映地區(qū)差異和項(xiàng)目差異。嚴(yán)禁地方政府及其部門通過(guò)金融機(jī)構(gòu)排名、財(cái)政資金存放、設(shè)立信貸目標(biāo)等方式，直接或間接向金融機(jī)構(gòu)施壓。

（五）豐富地方政府債券投資群體。落實(shí)完善相關(guān)政策，推動(dòng)地方政府債券通過(guò)商業(yè)銀行柜臺(tái)在本地區(qū)范圍內(nèi)向個(gè)人和中小機(jī)構(gòu)投資者發(fā)售，擴(kuò)大對(duì)個(gè)人投資者發(fā)售量，提高商業(yè)銀行柜臺(tái)發(fā)售比例。鼓勵(lì)和引導(dǎo)商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司、基金公司、社會(huì)保險(xiǎn)基金等機(jī)構(gòu)投資者和個(gè)人投資者參與投資地方政府債券。合理確定地方政府債券柜臺(tái)發(fā)售的定價(jià)機(jī)制，增強(qiáng)對(duì)個(gè)人投資者的吸引力。適時(shí)研究?jī)?chǔ)蓄式地方政府債券。指導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)積極參與地方政府債券發(fā)行認(rèn)購(gòu)，鼓勵(lì)資管產(chǎn)品等非法人投資者增加地方政府債券投資。積極利用證券交易所提高非金融機(jī)構(gòu)和個(gè)人投資地方政府債券的便利性。推出地方政府債券交易型開放式指數(shù)基金，通過(guò)“債券通”等機(jī)制吸引更多境外投資者投資。推動(dòng)登記結(jié)算機(jī)構(gòu)等債券市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通。

解讀：

合理確定地方政府債券柜臺(tái)發(fā)售的定價(jià)機(jī)制，增強(qiáng)對(duì)個(gè)人投資者的吸引力--柜臺(tái)銷售利率高一點(diǎn)？

（六）合理提高長(zhǎng)期專項(xiàng)債券期限比例。專項(xiàng)債券期限原則上與項(xiàng)目期限相匹配，并統(tǒng)籌考慮投資者需求、到期債務(wù)分布等因素科學(xué)確定，降低期限錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)，防止資金閑置。逐步提高長(zhǎng)期債券發(fā)行占比，對(duì)于鐵路、城際交通、收費(fèi)公路、水利工程等建設(shè)和運(yùn)營(yíng)期限較長(zhǎng)的重大項(xiàng)目，鼓勵(lì)發(fā)行10年期以上的長(zhǎng)期專項(xiàng)債券，更好匹配項(xiàng)目資金需求和期限。組合使用專項(xiàng)債券和市場(chǎng)化融資的項(xiàng)目，專項(xiàng)債券、市場(chǎng)化融資期限與項(xiàng)目期限保持一致。合理確定再融資專項(xiàng)債券期限，原則上與同一項(xiàng)目剩余期限相匹配，避免頻繁發(fā)債增加成本。完善專項(xiàng)債券本金償還方式，在到期一次性償還本金方式基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)專項(xiàng)債券發(fā)行時(shí)采取本金分期償還方式，既確保分期項(xiàng)目收益用于償債，又平滑債券存續(xù)期內(nèi)償債壓力。

解讀：

鼓勵(lì)發(fā)行10年期以上的長(zhǎng)期專項(xiàng)債券，專項(xiàng)債券、市場(chǎng)化融資期限與項(xiàng)目期限保持一致。鼓勵(lì)專項(xiàng)債券發(fā)行時(shí)采取本金分期償還方式--似乎是要解決專項(xiàng)債與貸款的還款孰先孰后的問題。

（七）加快專項(xiàng)債券發(fā)行使用進(jìn)度。地方政府要根據(jù)提前下達(dá)的部分新增專項(xiàng)債務(wù)限額，結(jié)合國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)下達(dá)的后續(xù)專項(xiàng)債券額度，抓緊啟動(dòng)新增債券發(fā)行。金融機(jī)構(gòu)按市場(chǎng)化原則配合地方政府做好專項(xiàng)債券發(fā)行工作。對(duì)預(yù)算擬安排新增專項(xiàng)債券的項(xiàng)目通過(guò)先行調(diào)度庫(kù)款的辦法，加快項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，債券發(fā)行后及時(shí)回補(bǔ)。各地要均衡專項(xiàng)債券發(fā)行時(shí)間安排，力爭(zhēng)當(dāng)年9月底前發(fā)行完畢，盡早發(fā)揮資金使用效益。

解讀：

專項(xiàng)債可以先用后發(fā)。

四、依法合規(guī)推進(jìn)重大項(xiàng)目融資

（一）支持重大項(xiàng)目市場(chǎng)化融資。對(duì)于部分實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)管理且有經(jīng)營(yíng)性收益的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，包括已納入國(guó)家和省市縣級(jí)政府及部門印發(fā)的“十三五”規(guī)劃并按規(guī)定權(quán)限完成審批或核準(zhǔn)程序的項(xiàng)目，以及發(fā)展改革部門牽頭提出的其他補(bǔ)短板重大項(xiàng)目，金融機(jī)構(gòu)可按照商業(yè)化原則自主決策，在不新增隱性債務(wù)前提下給予融資支持，保障項(xiàng)目合理資金需求。

解讀：

實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)管理+有經(jīng)營(yíng)性收益的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目+金融機(jī)構(gòu)自主決策+不新增隱性債務(wù)=鼓勵(lì)進(jìn)行的市場(chǎng)化融資。

基本上所有已完成審批或核準(zhǔn)程序的項(xiàng)目都納入支持對(duì)象了，由金融機(jī)構(gòu)自主決策，前提是不能新增隱性債務(wù)。政策對(duì)于項(xiàng)目的選擇范圍很廣。

實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)管理且有經(jīng)營(yíng)性收益的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目--這是給城投提的要求。你們?cè)撊绾无D(zhuǎn)型，爭(zhēng)取什么樣的項(xiàng)目，這里都說(shuō)了。

（二）合理保障必要在建項(xiàng)目后續(xù)融資。在嚴(yán)格依法解除違法違規(guī)擔(dān)保關(guān)系基礎(chǔ)上，對(duì)存量隱性債務(wù)中的必要在建項(xiàng)目，允許融資平臺(tái)公司在不擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模和防范風(fēng)險(xiǎn)前提下與金融機(jī)構(gòu)協(xié)商繼續(xù)融資。鼓勵(lì)地方政府合法合規(guī)增信，通過(guò)補(bǔ)充有效抵質(zhì)押物或由第三方擔(dān)保機(jī)構(gòu)（含政府出資的融資擔(dān)保公司）擔(dān)保等方式，保障債權(quán)人合法權(quán)益。

解讀：

如何在不新增隱性債務(wù)的前提下實(shí)現(xiàn)投放，參見《當(dāng)前政信熱點(diǎn)問題快問快答（歡迎提問）》

（三）多渠道籌集重大項(xiàng)目資本金。鼓勵(lì)地方政府通過(guò)統(tǒng)籌預(yù)算收入、上級(jí)轉(zhuǎn)移支付、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，以及按規(guī)定動(dòng)用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金等渠道籌集重大項(xiàng)目資本金。允許各地使用財(cái)政建設(shè)補(bǔ)助資金、中央預(yù)算內(nèi)投資作為重大項(xiàng)目資本金，鼓勵(lì)將發(fā)行地方政府債券后騰出的財(cái)力用于重大項(xiàng)目資本金。

解讀：

資本金不足已成為阻礙政府項(xiàng)目推進(jìn)的重要因素。

五、加強(qiáng)組織保障

（一）嚴(yán)格落實(shí)工作責(zé)任。財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委和金融管理部門等按職責(zé)分工和本通知要求，抓緊組織落實(shí)相關(guān)工作。省級(jí)政府對(duì)組合使用專項(xiàng)債券和市場(chǎng)化融資的項(xiàng)目建立事前評(píng)審和批準(zhǔn)機(jī)制，對(duì)允許專項(xiàng)債券作為資本金的項(xiàng)目要重點(diǎn)評(píng)估論證，加強(qiáng)督促檢查。地方各級(jí)政府負(fù)責(zé)組織制定本級(jí)專項(xiàng)債券項(xiàng)目預(yù)期收益與融資平衡方案，客觀評(píng)估項(xiàng)目預(yù)期收益和資產(chǎn)價(jià)值。金融機(jī)構(gòu)按照商業(yè)化原則自主決策，在不新增隱性債務(wù)前提下給予融資支持。

解讀：

項(xiàng)目采用“專項(xiàng)債券+貸款”模式須經(jīng)省級(jí)政府建立的機(jī)制批準(zhǔn)。再次強(qiáng)調(diào)在金融機(jī)構(gòu)在不增加隱性債務(wù)的前提下給予融資支持。這樣的要求下，挖掘、規(guī)劃或構(gòu)造項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)性收入就成為融資成功的關(guān)鍵。

（二）加強(qiáng)部門監(jiān)管合作。在地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)下，建立財(cái)政、金融管理、發(fā)展改革等部門協(xié)同配合機(jī)制，健全專項(xiàng)債券項(xiàng)目安排協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)地方財(cái)政、發(fā)展改革等部門與金融單位之間的溝通銜接，支持做好專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作。財(cái)政部門及時(shí)向當(dāng)?shù)匕l(fā)展改革、金融管理部門及金融機(jī)構(gòu)提供有關(guān)專項(xiàng)債券項(xiàng)目安排信息、存量隱性債務(wù)中的必要在建項(xiàng)目信息等。發(fā)展改革部門按職責(zé)分工做好建設(shè)項(xiàng)目審批或核準(zhǔn)工作。金融管理部門指導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)做好補(bǔ)短板重大項(xiàng)目和有關(guān)專項(xiàng)債券項(xiàng)目配套融資工作。

（三）推進(jìn)債券項(xiàng)目公開。地方各級(jí)政府按照有關(guān)規(guī)定，加大地方政府債券信息公開力度，依托全國(guó)統(tǒng)一的集中信息公開平臺(tái)，加快推進(jìn)專項(xiàng)債券項(xiàng)目庫(kù)公開，全面詳細(xì)公開專項(xiàng)債券項(xiàng)目信息，對(duì)組合使用專項(xiàng)債券和市場(chǎng)化融資的項(xiàng)目以及將專項(xiàng)債券作為資本金的項(xiàng)目要單獨(dú)公開，支持金融機(jī)構(gòu)開展授信風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，讓信息“多跑路”、金融機(jī)構(gòu)“少跑腿”。進(jìn)一步發(fā)揮主承銷商作用，不斷加強(qiáng)專項(xiàng)債券信息公開和持續(xù)監(jiān)管工作。出現(xiàn)更換項(xiàng)目單位等重大事項(xiàng)的，應(yīng)當(dāng)?shù)谝粫r(shí)間告知債權(quán)人。金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)專項(xiàng)債券項(xiàng)目信息應(yīng)用，按照商業(yè)化原則自主決策，及時(shí)遴選符合條件的項(xiàng)目予以支持；需要補(bǔ)充信息的，地方政府及其相關(guān)部門要給予配合。

解讀：

全國(guó)統(tǒng)一的集中信息公開平臺(tái)已提過(guò)多次，但目前仍未建立起來(lái)。估計(jì)財(cái)政部門在加班。

（四）建立正向激勵(lì)機(jī)制。研究建立正向激勵(lì)機(jī)制，將做好專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作、加快專項(xiàng)債券發(fā)行使用進(jìn)度與全年專項(xiàng)債券額度分配掛鉤，對(duì)專項(xiàng)債券發(fā)行使用進(jìn)度較快的地區(qū)予以適當(dāng)傾斜支持。適當(dāng)提高地方政府債券作為信貸政策支持再貸款擔(dān)保品的質(zhì)押率，進(jìn)一步提高金融機(jī)構(gòu)持有地方政府債券的積極性。

解讀：

快！快！快者有獎(jiǎng)。

（五）依法合規(guī)予以免責(zé)。既要強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，誰(shuí)舉債誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)融資誰(shuí)負(fù)責(zé)，從嚴(yán)整治舉債亂象，也要明確政策界限，允許合法合規(guī)融資行為，避免各方因擔(dān)心被問責(zé)而不作為。對(duì)金融機(jī)構(gòu)依法合規(guī)支持專項(xiàng)債券項(xiàng)目配套融資，以及依法合規(guī)支持已納入國(guó)家和省市縣級(jí)政府及部門印發(fā)的“十三五”規(guī)劃并按規(guī)定權(quán)限完成審批或核準(zhǔn)程序的項(xiàng)目，發(fā)展改革部門牽頭提出的其他補(bǔ)短板重大項(xiàng)目，凡償債資金來(lái)源為經(jīng)營(yíng)性收入、不新增隱性債務(wù)的，不認(rèn)定為隱性債務(wù)問責(zé)情形。對(duì)金融機(jī)構(gòu)支持存量隱性債務(wù)中的必要在建項(xiàng)目后續(xù)融資且不新增隱性債務(wù)的，也不認(rèn)定為隱性債務(wù)問責(zé)情形。

解讀：

專門提到了免責(zé)。允許合法合規(guī)融資行為，避免各方因擔(dān)心被問責(zé)而不作為。實(shí)際上，前期市場(chǎng)對(duì)于隱性債務(wù)的理解有擴(kuò)大化和從嚴(yán)認(rèn)定的情況，影響了各方的積極性。本次政策其實(shí)也沒有放松對(duì)于隱性債務(wù)的防控標(biāo)準(zhǔn)。重點(diǎn)是明確政策界限，各方可在政策許可的界限內(nèi)積極作為。

此次明確的政策邊界是：凡償債資金來(lái)源為經(jīng)營(yíng)性收入、不新增隱性債務(wù)的，不認(rèn)定為隱性債務(wù)問責(zé)情形。所以，挖掘、規(guī)劃或構(gòu)造項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)性收入是合理運(yùn)用本次政策的關(guān)鍵。

（六）強(qiáng)化跟蹤評(píng)估監(jiān)督。地方各級(jí)政府、地方金融監(jiān)管部門、金融機(jī)構(gòu)動(dòng)態(tài)跟蹤政策執(zhí)行情況，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)做法，梳理存在問題，及時(shí)研究提出政策建議。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門要加強(qiáng)政策解讀和宣傳培訓(xùn)，按職責(zé)加大政策執(zhí)行情況監(jiān)督力度，尤其要對(duì)將專項(xiàng)債券作為資本金的項(xiàng)目加強(qiáng)跟蹤評(píng)估，重大事項(xiàng)及時(shí)按程序請(qǐng)示報(bào)告。

總結(jié)：

1、控債的同時(shí)增加投資，既要又要之下，只能把可以市場(chǎng)化融資的能力盡量發(fā)揮出來(lái)。

2、根據(jù)項(xiàng)目的收入資金性質(zhì)對(duì)應(yīng)不同的籌資來(lái)源。專項(xiàng)債的支持對(duì)象是有一定收益的公益性項(xiàng)目。

3、融資規(guī)模應(yīng)與項(xiàng)目收入匹配。項(xiàng)目的剩余專項(xiàng)收入規(guī)模決定了其可以市場(chǎng)化融資的規(guī)模。

4、凡償債資金來(lái)源為經(jīng)營(yíng)性收入、不新增隱性債務(wù)的，不認(rèn)定為隱性債務(wù)問責(zé)情形。

5、實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)管理+有經(jīng)營(yíng)性收益的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目+金融機(jī)構(gòu)自主決策+不新增隱性債務(wù)=鼓勵(lì)進(jìn)行的市場(chǎng)化融資。

最終總結(jié)：把可以市場(chǎng)化融資的能力盡量發(fā)揮出來(lái)又不過(guò)度融資是本文件的核心意旨，而挖掘、規(guī)劃或構(gòu)造項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)性收入則是充分運(yùn)用政策紅利而不逾規(guī)不留后患的關(guān)鍵。

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