地方政府專項(xiàng)債新品種研究

隨著地方政府債務(wù)的規(guī)范管理，嚴(yán)控融資平臺(tái)的舉債行為，2017年財(cái)政部公布了財(cái)預(yù)【2017】62號(hào)文和財(cái)預(yù)【2017】97號(hào)文，決定在土地儲(chǔ)備和政府收費(fèi)公路兩個(gè)領(lǐng)域開(kāi)展試點(diǎn)，發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券和收費(fèi)公路專項(xiàng)債券兩個(gè)新品種。本文研究了地方政府債的監(jiān)管政策，對(duì)專項(xiàng)債兩個(gè)新品種進(jìn)行了特征分析和市場(chǎng)統(tǒng)計(jì)分析，最后給出了關(guān)于專項(xiàng)債兩個(gè)新品種的思考。

一、地方政府債券的監(jiān)管政策

地方政府的融資渠道除了發(fā)行地方政府債券（一般債券和專項(xiàng)債券）外，還包括融資平臺(tái)舉債等其他融資方式，為防止地方政府過(guò)度舉債，2014年國(guó)務(wù)院發(fā)布了國(guó)發(fā)【2014】43號(hào)文，規(guī)定政府債務(wù)不得通過(guò)企業(yè)舉債，對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行規(guī)?？刂?；2014年財(cái)政部發(fā)布了財(cái)預(yù)【2014】351號(hào)，對(duì)地方政府存量債務(wù)進(jìn)行清理甄別；后國(guó)務(wù)院和財(cái)政部發(fā)布了一系列政策文件，如財(cái)預(yù)【2017】50號(hào)文和財(cái)預(yù)【2017】87號(hào)文等，旨在規(guī)范融資平臺(tái)的舉債行為，地方政府通過(guò)融資平臺(tái)舉債的“后門(mén)”被堵住了，但同時(shí)財(cái)政部為地方政府開(kāi)了專項(xiàng)債新品種的“前門(mén)”，有利于完善地方政府債務(wù)機(jī)制，防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

二、土儲(chǔ)專項(xiàng)債和收費(fèi)公路專項(xiàng)債的概念和特征

2017年5月16日，財(cái)政部和國(guó)土資源部發(fā)布了財(cái)預(yù)【2017】62號(hào)文，2017年6月26日，財(cái)政部和交通運(yùn)輸部發(fā)布了財(cái)預(yù)【2017】97號(hào)文，則2017年財(cái)政部和相關(guān)政府機(jī)構(gòu)決定在土地儲(chǔ)備領(lǐng)域和政府收費(fèi)公路領(lǐng)域先后開(kāi)展試點(diǎn)，分別發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券（以下簡(jiǎn)稱“土儲(chǔ)專項(xiàng)債”）和收費(fèi)公路專項(xiàng)債券（以下簡(jiǎn)稱“收費(fèi)公路專項(xiàng)債”）。

（一）土儲(chǔ)專項(xiàng)債和收費(fèi)公路專項(xiàng)債的概念

土儲(chǔ)專項(xiàng)債是指地方政府為土地儲(chǔ)備發(fā)行，以項(xiàng)目對(duì)應(yīng)并納入政府性基金預(yù)算管理的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入或國(guó)有土地收益基金收入（以下統(tǒng)稱土地出讓收入）償還的地方政府專項(xiàng)債券。

收費(fèi)公路專項(xiàng)債是指地方政府為發(fā)展政府收費(fèi)公路舉借，以項(xiàng)目對(duì)應(yīng)并納入政府性基金預(yù)算管理的車(chē)輛通行費(fèi)收入、專項(xiàng)收入償還的地方政府專項(xiàng)債券。

（二）土儲(chǔ)專項(xiàng)債和收費(fèi)公路專項(xiàng)債的特征

1、募集資金用途明確用于具體項(xiàng)目

地方政府一般債券和專項(xiàng)債券的募集資金用途，均規(guī)定為“應(yīng)當(dāng)用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出”，但沒(méi)有專門(mén)規(guī)定具體的募投項(xiàng)目。而土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債的募集資金用途是由納入國(guó)土資源部名錄管理的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)專項(xiàng)用于土地儲(chǔ)備，并且需要具體到單一或者多個(gè)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目；收費(fèi)公路專項(xiàng)債的募集資金用途是專項(xiàng)用于政府收費(fèi)公路項(xiàng)目建設(shè)，這兩個(gè)專項(xiàng)債新品種明確用于具體項(xiàng)目，更具有針對(duì)性。

2、償債資金來(lái)源實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益和融資的平衡

地方政府一般債券償債資金主要來(lái)源于一般公共預(yù)算收入，專項(xiàng)債券償債資金主要來(lái)源于對(duì)應(yīng)的政府性基金收入和專項(xiàng)收入等。土儲(chǔ)專項(xiàng)債的償債資金來(lái)源于土地儲(chǔ)備項(xiàng)目對(duì)應(yīng)并納入政府性基金預(yù)算的土地出讓收入，且不能使用其他土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的土地出讓金進(jìn)行償還；收費(fèi)公路專項(xiàng)債的償債資金來(lái)源于以項(xiàng)目對(duì)應(yīng)并納入政府性基金預(yù)算管理的車(chē)輛通行費(fèi)收入和專項(xiàng)收入償還。這兩個(gè)專

項(xiàng)債新品種的募集資金用途和償債資金來(lái)源實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目收益和融資的平衡。

3、期限要求

對(duì)于一般債和其他專項(xiàng)債，目前并沒(méi)有明確的期限限制，實(shí)際發(fā)行中一般有1、3、5、7和10年；土儲(chǔ)專項(xiàng)債和收費(fèi)公路專項(xiàng)債有一定的發(fā)行期限要求，要求土儲(chǔ)專項(xiàng)債的期限原則上不超過(guò)5年；收費(fèi)公路專項(xiàng)債原則上不超過(guò)15年。

三、土儲(chǔ)專項(xiàng)債和收費(fèi)公路專項(xiàng)債的市場(chǎng)統(tǒng)計(jì)分析

根據(jù)Wind統(tǒng)計(jì)，第一期土儲(chǔ)專項(xiàng)債是北京市政府于2017年7月14日發(fā)行的，發(fā)行總額90億元，共發(fā)行5期，其中除了北京市朝陽(yáng)區(qū)土儲(chǔ)債的發(fā)債期限為3年外，其余均是5年。第一批收費(fèi)公路專項(xiàng)債是廣東省政府于2017年8月10日發(fā)行的，發(fā)行總額為63.00億元，僅一期，期限為7年。截至2017年12月8日，土儲(chǔ)專項(xiàng)債共發(fā)行237期，發(fā)行金額達(dá)2,363.18億元，收費(fèi)公路專項(xiàng)債共發(fā)行23期，發(fā)行金額達(dá)430.04億元。本文選取數(shù)據(jù)區(qū)間為2017年7月14日至2017年12月8日。

（一）發(fā)行規(guī)模

從發(fā)行數(shù)量上來(lái)看，專項(xiàng)債占比較高，尤其土儲(chǔ)專項(xiàng)債發(fā)行期數(shù)最多；從發(fā)行金額上來(lái)看，土儲(chǔ)專項(xiàng)債的發(fā)行數(shù)量雖多，但發(fā)行金額相對(duì)較少。

以上顯示自2017年起地方政府積極響應(yīng)政策要求，通過(guò)發(fā)行專項(xiàng)債新品種的方式緩解地方政府債務(wù)壓力，同時(shí)土儲(chǔ)專項(xiàng)債較收費(fèi)公路專項(xiàng)債發(fā)行時(shí)間早，發(fā)行期限短，籌資壓力較小，土儲(chǔ)項(xiàng)目范圍更廣，更易獲得地方政府的青睞。

土儲(chǔ)專項(xiàng)債方面，其發(fā)行規(guī)模呈先升后降的趨勢(shì)，顯示了自專項(xiàng)債的“前門(mén)”政策打開(kāi)后，土儲(chǔ)專項(xiàng)債作為第一個(gè)專項(xiàng)債新品種，市場(chǎng)需要一定的接受時(shí)間；2017年9月土儲(chǔ)專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模達(dá)到峰值，可能是由于財(cái)預(yù)【2017】62號(hào)文要求縣級(jí)以上地方各級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)于每年9月底前將下一年的土地儲(chǔ)備計(jì)劃報(bào)省級(jí)財(cái)政部門(mén)，經(jīng)省級(jí)政府批準(zhǔn)后于每年10月底前報(bào)財(cái)政部，2017年9月之前地方政府尚有本年預(yù)算限額內(nèi)的未使用額度，10月之后作為下一年預(yù)算額度范圍，需要計(jì)劃發(fā)行。

對(duì)于收費(fèi)公路專項(xiàng)債，2017年8月開(kāi)始發(fā)行時(shí)發(fā)行規(guī)模最多，主要是2017年8月浙江省人民政府發(fā)行了各市和省本級(jí)共9期的收費(fèi)公路專項(xiàng)債，發(fā)債金額合計(jì)130.00億元，但整體來(lái)看，發(fā)行規(guī)模相比于土儲(chǔ)專項(xiàng)債較小。

（二）發(fā)行主體

對(duì)于土儲(chǔ)專項(xiàng)債，其發(fā)行主體為4個(gè)直轄市、21個(gè)省級(jí)和3個(gè)市級(jí)人民政府，主要是省級(jí)人民政府，尚有遼寧省、湖南省和甘肅省3個(gè)省級(jí)人民政府未發(fā)行土儲(chǔ)專項(xiàng)債，5個(gè)自治區(qū)中只有新疆維吾爾自治區(qū)人民政府發(fā)行了土儲(chǔ)專項(xiàng)債，一方面與本地的財(cái)政實(shí)力有關(guān)，一方面可能與地方政府尚未明確土儲(chǔ)專項(xiàng)債發(fā)行計(jì)劃有關(guān)。從發(fā)行期數(shù)來(lái)看，廣東省人民政府發(fā)行期數(shù)最多；從發(fā)行金額來(lái)看，江蘇省人民政府發(fā)行金額最多。

對(duì)于收費(fèi)公路專項(xiàng)債，其整體發(fā)行規(guī)模較小，只有十個(gè)省級(jí)人民政府發(fā)行了收費(fèi)公路債專項(xiàng)債，其中浙江省人民政府發(fā)行的期數(shù)和金額最多。收費(fèi)公路專項(xiàng)債的發(fā)行時(shí)間較短，未來(lái)預(yù)計(jì)收費(fèi)公路專項(xiàng)債的發(fā)行范圍會(huì)逐步擴(kuò)大。

（三）期限結(jié)構(gòu)

土儲(chǔ)專項(xiàng)債的發(fā)行期限要求原則上不超過(guò)5年，其實(shí)際發(fā)行期限有3年和5年兩種。發(fā)行期數(shù)方面，3年期占比7%，5年期占比93%；發(fā)行金額方面，3年期占比9%，5年期占比91%。整體發(fā)行規(guī)模上來(lái)看，發(fā)行期限主要集中在5年期，主要是由于土地市場(chǎng)易受宏觀經(jīng)濟(jì)或政策影響，具有一定的不確定性，地方政府一般選擇較長(zhǎng)周期，償付債務(wù)壓力也處于合理范圍內(nèi)。

收費(fèi)公路專項(xiàng)債原則上不超過(guò)15年，其實(shí)際發(fā)行期限有5年、7年和10年三種。發(fā)行期數(shù)方面，5年期、7年期和10年期分別占比22%，48%和30%；發(fā)行金額方面，5年期、7年期和10年期分別占比13%，48%和39%。整體發(fā)行規(guī)模上來(lái)看，發(fā)行期限主要集中在7年期和10年期，主要是考慮收費(fèi)公路的建設(shè)周期和運(yùn)營(yíng)收益時(shí)間，收費(fèi)公路專項(xiàng)債的發(fā)行期限較長(zhǎng)，但如果發(fā)行周期過(guò)長(zhǎng)，會(huì)給政府造成較多的債務(wù)壓力，實(shí)際發(fā)行中地方政府折中選擇發(fā)行期限。

四、關(guān)于土儲(chǔ)專項(xiàng)債和收費(fèi)公路專項(xiàng)債的思考（一）土儲(chǔ)專項(xiàng)債和收費(fèi)公路專項(xiàng)債只是冰山一角，未來(lái)試點(diǎn)領(lǐng)域?qū)⒅鸩綌U(kuò)大，產(chǎn)生更多的專項(xiàng)債新品種

從政策上來(lái)看，財(cái)預(yù)【2017】89號(hào)文旨在發(fā)現(xiàn)專項(xiàng)債券品種，土地儲(chǔ)備和政府收費(fèi)公路2個(gè)領(lǐng)域只是前期試水，同時(shí)2017年12月11日，2017年深圳市（本級(jí)）軌道交通專項(xiàng)債券（一期）在深圳證券交易所發(fā)行，專項(xiàng)債的試點(diǎn)領(lǐng)域新增軌道交通領(lǐng)域，預(yù)計(jì)未來(lái)財(cái)政部會(huì)不斷擴(kuò)大專項(xiàng)債新品種的試點(diǎn)領(lǐng)域，加快建立專項(xiàng)債券與項(xiàng)目資產(chǎn)、收益相對(duì)應(yīng)的制度。

隨著政府性基金目錄清單的不斷細(xì)分，根據(jù)2017年4月1日財(cái)政部公布的《全國(guó)政府性基金目錄清單》，政府性基金項(xiàng)目分為21種，可以通過(guò)對(duì)應(yīng)政府性基金項(xiàng)目目錄細(xì)化專項(xiàng)債品種的試點(diǎn)領(lǐng)域，將未來(lái)可產(chǎn)生一定經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目收入納入政府性基金收入，如電力和水務(wù)等其他領(lǐng)域均可作為地方政府專項(xiàng)債新品種的試點(diǎn)領(lǐng)域。

（二）專項(xiàng)債新品種的募集資金專款專用，期限匹配合理，有利于地方政府債務(wù)的監(jiān)管

在專項(xiàng)債未在試點(diǎn)領(lǐng)域發(fā)行新品種時(shí)，并未規(guī)定具體項(xiàng)目，同時(shí)不同項(xiàng)目對(duì)應(yīng)行業(yè)的運(yùn)營(yíng)周期不同，均無(wú)法實(shí)現(xiàn)具體項(xiàng)目的募集資金用途和償債資金來(lái)源的統(tǒng)一，專項(xiàng)債新品種要求募集資金?？顚Ｓ茫枰毒唧w項(xiàng)目名稱并預(yù)計(jì)未來(lái)收益，期限匹配合理，有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，便于地方政府債務(wù)監(jiān)管。

（三）土儲(chǔ)專項(xiàng)債易受土地市場(chǎng)影響，償債資金來(lái)源具有不確定性

土儲(chǔ)專項(xiàng)債的償債資金來(lái)源為土地儲(chǔ)備項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的納入政府性基金的土地出讓收入，土地出讓收入作為政府性基金收入中的第一大收入，在償債資金來(lái)源方面本身具有一定優(yōu)勢(shì)，但是同時(shí)土儲(chǔ)市場(chǎng)易受宏觀經(jīng)濟(jì)和國(guó)家政策以及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃等條件的影響，土地項(xiàng)目是否能夠按照預(yù)期進(jìn)行出讓或按預(yù)期獲得合理收入，需要觀察當(dāng)期整體的市場(chǎng)情況，土儲(chǔ)專項(xiàng)債的償債資金來(lái)源具有不確定性。

（四）目前收費(fèi)公路專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模相對(duì)較小，預(yù)計(jì)未來(lái)將有所增長(zhǎng)

目前收費(fèi)公路專項(xiàng)債的發(fā)行規(guī)模較小，可能與地方政府債務(wù)規(guī)劃有關(guān)，也可能是收費(fèi)公路項(xiàng)目本身的融資金額相對(duì)較大，周期較長(zhǎng)，發(fā)行前期需要考慮地方政府的債務(wù)壓力。但收費(fèi)公路的融資需求較大，較多省市地方政府對(duì)于本地收費(fèi)公路的投資計(jì)劃進(jìn)行了相應(yīng)規(guī)劃；同時(shí)收費(fèi)公路項(xiàng)目具有計(jì)劃性和長(zhǎng)期性特征，需要穩(wěn)定和長(zhǎng)期的融資渠道，在貸款融資環(huán)境收緊條件下，債券融資方式更有潛力。預(yù)計(jì)收費(fèi)公路專項(xiàng)債將作為收費(fèi)公路項(xiàng)目未來(lái)的主融資渠道，未來(lái)收費(fèi)公路專項(xiàng)債的發(fā)行規(guī)模將有所增長(zhǎng)。

本文關(guān)鍵字：專項(xiàng)債 查看更多