關于海南旅游業管理思考:政府該做什么?

       行業管理和環境凈化

旅游業經過數年發展，已經成為國民經濟重要支柱產業，2002年全省旅游收入95.38億元，占全省GDP的15％；2003年受非典影響，旅游收入略有下降93.55億元，占全省GDP的13％。1999年－2004年5月海南旅游主要經濟指標顯示旅游行業處在持續穩定增長期。但從行業具體的運營狀況來看，長期以來存在市場不規范，旅行社、導游暗箱操作，收取傭金現象突出，淡旺季分界明顯，景區、酒店接待量不足，旅游企業開拓市場能力弱、經營狀況欠佳、負擔重等問題。本文試以政府的角度從行業管理、公關與宣傳、會議目的地定位、優惠和扶持等四個方面探討上述問題的解決途徑和可行性。

一、行業管理和環境凈化

今年上半年，省旅游局制訂了若干價格管理辦法，旨在整頓行業歪風，建立誠信機制，規范旅游市場。辦法一經頒布，在業內激起強烈反響，總的來看，贊同的少，反對的多，對市場形成了不小的沖擊。

以2004年3－5月與2002年（2003年非典不具可比性）同期全省接待游客量比較：2002年4月比3月減少12.5％，2004年4月比3月減少16.7％；2002年5月比4月減少6.1％，2004年5月比4月減少15.2％。同期相比，減幅有如此大的攀升，原因是多方面的，但旅游局對市場價格的控制亦是其中主要原因之一。

海南現有的旅游價格是在長期的市場競爭中形成的，雖然存在種種問題，但也有一定的合理性和現實性，客源地與海南相近的香港、東南亞等地旅游價格也不高，目前，泛珠三角開展合作，港澳旅游極有可能對區域內9省主要城市居民全面放開，在這種形勢下，海南簡單地單方面提價，直接結果就是游客分流到其他旅游目的地。

主管機關希望通過指導價規范市場，初衷良好，但做法欠妥當。價格是供求關系的產物，健康的市場供求關系必定能自動調節生成合理的價格，但反過來，政府試圖以干預價格的方式約束市場參與方的行為卻未必奏效，旅游市場的整頓，應該解決根源問題。

1．鼓勵和引導旅行社重組和兼并，消除因旅行社過多、相互競爭壓價對市場造成的擾亂和破壞。

作為游客和旅游接待企業（景區、酒店等）的中介，旅行社在市場中起著舉足輕重的作用，業內甚至有“旅行社和導游操縱著海南旅游命脈”的說法。據統計，截止2003年底，海南省共有旅行社157家，其中國際社39家，國內社118家，2003年國內社平均營收476萬元，低于此平均值的旅行社95家，無營收的旅行社5家。此外，旅行社對外的承包部門和代理點不計其數。

從量上說，旅行社的供遠遠大于求，這就為外地組團社壓價提供了機會。中小旅行社和營業點為求生存，報出低于成本的接團價格，然后將團賣給導游，導游則通過收取景區、購物點的回扣謀生，如此一來，形成惡性循環。由此可見，對旅行社和導導游的清理，是問題之關鍵。

建議由政府制訂規則，提高市場準入門檻，通過對資產規模、業務量等指標的限制，以聯盟、合并、兼并的方式對現有旅行社進行重組，組建若干大型旅行社集團，實現規模經營，消除因旅行社過多相互競爭壓價對市場造成的擾亂和破壞。市場清理完成后，供求基本平衡，價格由扭曲恢復正常，旅行社和導游均有生存空間，取得合理報酬，暗箱的違規操作動機就會減小。

在清理中，應嚴格按照既定的規則操作。由于每家旅行社在旅游局均存有20－50萬元不等的質量保證金，在過去屢屢出現對旅行社清理不徹底的現象，有的旅行社違規經營被取消，換個名字又重新開業。有關單位應為大局和整個行業的長遠利益著想，暫時放棄部門小利益。

2．建立完善的旅游質量監督檢查體系和誠信機制，加大違規經營成本，實行違法必究，執法必嚴。

建立完善的旅游質量監督檢查體系，對旅行社和導游實行檔案記分管理，發生違規嚴格追究責任，加大違規成本，對于違規情況嚴重的，處以取消經營資格或從業資格的懲罰。只有當違規成本遠遠高于違規可能帶來的獲利，并且執法部門做到言必行，行必果時，處罰措施才能起到應有的威懾和警戒作用， 否則將淪為執法部門和被處罰者的遮羞布。

3．以規劃控制和引導制旅游項目的開發建設，避免重復建設惡性競爭

作為海南旅游產品的核心部分，旅游景區和景點存在總體開發水平不高，結構和布局不合理，重復建設多，同類產品供大于求，相向削價競爭，企業經營狀況普遍欠佳等問題；從布局上看，主要集中在東部沿海，中部和西部數量少、規模小、檔次低，形成“東重西輕中弱”的格局（見附表3），導致海南旅游觀光線路單一老化，游客逗留時間短，經濟效益受影響。

要在今后的發展中避免出現同類的問題，應該從根子上解決，即以規劃控制項目的開發建設。東部地區已出現供過于求和部分現有產品的老化，在今后的開發中應注意新項目的限制和現有項目的二次開發，而針對中西部地區的弱勢局面，政府應引導或給予必要的優惠，鼓勵中西部的開發。在項目類型上，注重差異化開發，減少或消除同質項目重復建設，既避免項目建成后對現有市場份額的掠奪和項目本身的經營苦難，也符合資源優化配置的市場規則。

4．加強社會綜合整治，創造安全文明旅游軟環境

游客到達目的地首要關注的是安全問題，2002年巴厘島的爆炸案使到底旅游一夜之間滑到谷底。目前海南旅游軟環境不容樂觀，刑事犯罪、制假售假、拉客宰客、敲詐勒索等案件時有發生，去年發生某院士來海南旅游被殺一案轟動全國，這直接影響了海南旅游的聲譽。建議由工商、公安、旅游、環衛、質監等部門組成聯合稽查小組，常年定期進行巡查，嚴厲打擊不法行為，凈化旅游環境，規范旅游市場秩序。

5．加強公共服務設施的建設

建設旅游咨詢服務中心，設置規范的中英文道路交通標識，加大對主要旅游線路和景區公交運力的投入，盡快開通粵海鐵路客運專線，公共服務設施的建設將為旅游發展提供強有力的支撐。

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