全國生態(tài)保護(hù)“十二五”規(guī)劃（全文）

       一、面臨的形勢

為貫徹落實《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》、《國家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》和《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》，加強(qiáng)我國生態(tài)保護(hù)工作，維護(hù)國家和區(qū)域生態(tài)安全，提高生態(tài)文明建設(shè)水平，制定本規(guī)劃。

　　一、面臨的形勢

　?。ㄒ唬笆晃濉币詠砉ぷ鬟M(jìn)展黨中央、國務(wù)院一直高度重視生態(tài)保護(hù)工作，將維護(hù)國家生態(tài)安全、改善生態(tài)環(huán)境作為生態(tài)文明建設(shè)的重要基礎(chǔ)?！笆晃濉币詠?，各級政府和有關(guān)部門采取了一系列保護(hù)和綜合治理措施，持續(xù)加大生態(tài)保護(hù)力度，生態(tài)保護(hù)工作取得明顯成效，我國生態(tài)環(huán)境整體惡化態(tài)勢趨緩，局部地區(qū)生態(tài)環(huán)境呈現(xiàn)改善的勢頭。

　　1.區(qū)域生態(tài)功能保護(hù)工作得到加強(qiáng)

　　國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)保護(hù)得到進(jìn)一步加強(qiáng)?！度珖黧w功能區(qū)規(guī)劃》、《全國生態(tài)功能區(qū)劃》、《國家重點(diǎn)生態(tài)功能保護(hù)區(qū)規(guī)劃綱要》和《全國生態(tài)脆弱區(qū)保護(hù)規(guī)劃綱要》先后頒布實施，加強(qiáng)國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)保護(hù)和管理成為我國生態(tài)保護(hù)的戰(zhàn)略任務(wù)，甘南黃河水源補(bǔ)給生態(tài)功能區(qū)等重要生態(tài)功能區(qū)開展了綜合治理。自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與恢復(fù)力度不斷加大，各類生態(tài)系統(tǒng)及生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能對氣候變化的響應(yīng)和反饋研究工作全面鋪開。資源開發(fā)的生態(tài)監(jiān)管不斷加強(qiáng)。國務(wù)院頒布實施《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》，相關(guān)部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于切實做好全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序工作的通知》、《關(guān)于防范尾礦庫垮塌引發(fā)突發(fā)環(huán)境事件的通知》和《全國生態(tài)旅游發(fā)展綱要》等重要文件，加強(qiáng)了礦產(chǎn)資源和旅游資源開發(fā)的生態(tài)保護(hù)和監(jiān)管。生態(tài)補(bǔ)償政策實踐取得積極進(jìn)展。環(huán)境保護(hù)部頒布實施《關(guān)于開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，積極參與和推動生態(tài)補(bǔ)償立法。財政部印發(fā)《國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》，2010年，對451個縣實施了國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付。浙江、寧夏、海南、江西等多個?。▍^(qū)）開展省域內(nèi)的生態(tài)補(bǔ)償政策實踐探索。跨省新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)于2010年底啟動。生態(tài)環(huán)境監(jiān)測工作全面啟動。逐步開展全國生態(tài)環(huán)境監(jiān)測與評價工作，以及太湖、巢湖、滇池及三峽庫區(qū)的藻類水華監(jiān)測工作。國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境狀況評價工作、河流健康評價體系研究工作以及汶川災(zāi)后和玉樹震后的生態(tài)環(huán)境評估、保護(hù)和恢復(fù)工作先后開展。

　　2.生物多樣性保護(hù)全面推進(jìn)

　　生物多樣性保護(hù)工作機(jī)制進(jìn)一步健全。成立中國生物多樣性保護(hù)國家委員會，完善中國履行《生物多樣性公約》工作協(xié)調(diào)組和生物物種資源保護(hù)部際聯(lián)席會議制度。發(fā)布實施《全國生物物種資源保護(hù)與利用規(guī)劃綱要》和《中國生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動計劃》，部署今后一個時期的生物多樣性保護(hù)工作。成功開展2010國際生物多樣性年中國活動。生物物種資源保護(hù)工作進(jìn)一步加強(qiáng)。環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合相關(guān)部門開展了全國重點(diǎn)生物物種資源調(diào)查，完成了相關(guān)物種編目和調(diào)查報告，指導(dǎo)31個省（區(qū)、市）開展生物多樣性評價，生物多樣性科研和監(jiān)測能力得到提升。生物安全管理進(jìn)一步完善。建立外來入侵物種防治協(xié)作機(jī)制，開展外來物種調(diào)查和治理除害工作，對黃頂菊、薇甘菊、福壽螺、紫莖澤蘭等22種具有重大危害的農(nóng)業(yè)外來入侵種進(jìn)行了全面普查。聯(lián)合中科院發(fā)布《中國第二批外來入侵物種名單》。在重點(diǎn)地區(qū)開展重點(diǎn)轉(zhuǎn)基因作物環(huán)境釋放及其潛在危害的監(jiān)測調(diào)查，聯(lián)合國家質(zhì)檢總局制定《進(jìn)出口環(huán)保用微生物菌劑環(huán)境安全管理辦法》、《環(huán)保用微生物菌劑檢測規(guī)程》等。國際合作與交流取得成效。積極履行國際公約，提交了多次履約報告，順利履行了有關(guān)國際公約的各項規(guī)定義務(wù)。積極參與國際談判和相關(guān)規(guī)則制定，開展中國-歐盟生物多樣性項目(ECBP)等一系列合作項目，加強(qiáng)與相關(guān)國際組織和非政府組織在保護(hù)政策和技術(shù)方面的合作與交流。

　　3.自然保護(hù)區(qū)管理顯著加強(qiáng)

　　自然保護(hù)區(qū)的布局體系初步建立?！笆晃濉逼陂g，新建各類自然保護(hù)區(qū)192處，新建國家級自然保護(hù)區(qū)76處。到2010年底，我國已經(jīng)建立2588個自然保護(hù)區(qū)（不含港澳臺地區(qū)），總面積為149.4萬平方公里，陸地自然保護(hù)區(qū)面積約占陸地國土面積的14.9%，其中，國家級自然保護(hù)區(qū)為319個，面積約93萬平方公里。已初步建立了布局較為合理、類型較為齊全的自然保護(hù)區(qū)體系，85％的陸地生態(tài)系統(tǒng)類型、40％的天然濕地、85％的野生動物種群、65％的野生植物群落，以及絕大多數(shù)國家重點(diǎn)保護(hù)珍稀瀕危野生動植物和自然遺跡都在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)得到了保護(hù)。自然保護(hù)區(qū)的監(jiān)督管理進(jìn)一步完善。國務(wù)院辦公廳出臺了《關(guān)于做好自然保護(hù)區(qū)管理有關(guān)工作的通知》，環(huán)境保護(hù)部制定實施了《關(guān)于加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)調(diào)整管理的通知》、《國家級自然保護(hù)區(qū)規(guī)范化建設(shè)和管理導(dǎo)則（試行）》等管理規(guī)章和技術(shù)規(guī)范。健全了國家級自然保護(hù)區(qū)評審工作機(jī)制。強(qiáng)化涉及保護(hù)區(qū)開發(fā)建設(shè)活動監(jiān)管，嚴(yán)格自然保護(hù)區(qū)項目準(zhǔn)入，組織開展了國家級自然保護(hù)區(qū)的聯(lián)合執(zhí)法檢查和管理評估。

　　4.生態(tài)示范建設(shè)成效顯著

　　生態(tài)示范建設(shè)蓬勃發(fā)展，全國已形成生態(tài)示范區(qū)、生態(tài)建設(shè)示范區(qū)、生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)三個梯次系統(tǒng)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的工作體系，三個階段既相互聯(lián)系，又循序漸進(jìn)，標(biāo)準(zhǔn)逐級提高?！笆晃濉币詠?，分四批命名了362個生態(tài)示范區(qū)。15個?。▍^(qū)、市）開展了生態(tài)?。▍^(qū)、市）建設(shè)，1000多個縣（市）開展了生態(tài)縣（市）建設(shè)，38個地區(qū)獲得國家生態(tài)縣（市、區(qū)）命名，15個園區(qū)獲得國家生態(tài)工業(yè)示范園命名。53個生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)開展了生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)模式、推進(jìn)機(jī)制方面的探索。生態(tài)示范建設(shè)管理工作不斷完善。印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化生態(tài)建設(shè)示范區(qū)工作的意見》、《關(guān)于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于開展國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)建設(shè)工作的通知》等文件，以及《國家生態(tài)建設(shè)示范區(qū)管理規(guī)程》和《國家生態(tài)市、生態(tài)縣（市、區(qū)）技術(shù)資料審核規(guī)范》，修訂了《生態(tài)?。ㄊ?、縣）建設(shè)指標(biāo)》，開展了生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)指標(biāo)體系的研究工作。

　　（二）主要問題

　　盡管我國生態(tài)保護(hù)工作取得積極進(jìn)展，但我國生態(tài)環(huán)境整體惡化的趨勢仍未得到根本遏制。

　　1.部分區(qū)域重要生態(tài)功能不斷退化

　　全球氣候變化以及一些地區(qū)不合理開發(fā)活動，導(dǎo)致部分重要生態(tài)功能區(qū)森林破壞、濕地萎縮，河湖干涸，水土流失、荒漠化和草原退化嚴(yán)重，部分區(qū)域生態(tài)功能仍在退化。目前，全國水土流失面積達(dá)356萬平方公里，年均土壤侵蝕量高達(dá)45億噸。2009年，全國荒漠化土地總面積262.4萬平方公里。全國約90%的天然草地存在不同程度的退化。重要生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境繼續(xù)惡化，將嚴(yán)重影響我國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展和國家生態(tài)安全。

　　2.生物多樣性面臨嚴(yán)重威脅

　　我國野生高等植物瀕危比例達(dá)15%―20%，裸子植物和蘭科植物高達(dá)40%以上；野生動物瀕危程度不斷加劇，233種脊椎動物面臨滅絕，約44%的野生動物呈數(shù)量下降趨勢。遺傳資源不斷喪失和流失，部分珍貴和特有的農(nóng)作物、林木、花卉、畜、禽、魚等種質(zhì)資源流失嚴(yán)重，一些地方傳統(tǒng)和稀有品種資源喪失。外來入侵物種嚴(yán)重威脅我國的自然生態(tài)系統(tǒng)，初步查明我國有外來入侵物種500種左右，每年造成的經(jīng)濟(jì)損失約1200億元。自然保護(hù)區(qū)空間布局和結(jié)構(gòu)不盡合理，部分地區(qū)自然保護(hù)區(qū)覆蓋不足，部分自然保護(hù)區(qū)存在面積、范圍、功能分區(qū)等不合理現(xiàn)象。開發(fā)建設(shè)活動對自然保護(hù)區(qū)的壓力加大，部分自然保護(hù)區(qū)被非法侵占。部分自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)原住民較多，對自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)效果造成影響。

　　3.生態(tài)保護(hù)監(jiān)管能力薄弱

　　生態(tài)環(huán)境統(tǒng)一監(jiān)管能力有待提高。生態(tài)保護(hù)的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系尚需完善，生態(tài)環(huán)境管理體制不順，國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)、自然保護(hù)區(qū)的綜合管理機(jī)制還需建立健全，區(qū)域生態(tài)保護(hù)與資源開發(fā)的矛盾仍較為突出。生態(tài)保護(hù)能力建設(shè)滯后。人員隊伍、技術(shù)力量薄弱，生態(tài)監(jiān)測技術(shù)體系與評價方法、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)落后，國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)的生態(tài)監(jiān)測和評估體系滯后，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測與評價工作亟待加強(qiáng)。生態(tài)保護(hù)投入嚴(yán)重不足，生態(tài)保護(hù)日常的監(jiān)督、管理和運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用尚未落實，國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、自然保護(hù)區(qū)的管護(hù)設(shè)施設(shè)備建設(shè)滯后。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚需完善。

　　4.生態(tài)示范建設(shè)水平有待提升

　　一些地方的生態(tài)示范建設(shè)認(rèn)識不足，創(chuàng)建工作對各領(lǐng)域的協(xié)調(diào)發(fā)展統(tǒng)籌不夠，需更加緊密地與落實科學(xué)發(fā)展觀、“兩型”社會建設(shè)相結(jié)合。部分地區(qū)生態(tài)保護(hù)的意識和認(rèn)識亟需提高。生態(tài)功能綜合保護(hù)和生態(tài)系統(tǒng)綜合管理的理念尚需進(jìn)一步融入到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局。生態(tài)建設(shè)示范區(qū)管理尚需進(jìn)一步完善。

　?。ㄈ┨魬?zhàn)與機(jī)遇

　　未來五年，我國傳統(tǒng)的粗放經(jīng)濟(jì)增長方式難以快速徹底扭轉(zhuǎn)。隨著經(jīng)濟(jì)增長和人口增加，資源能源消耗和人為活動干擾對生態(tài)環(huán)境的壓力將不斷加大，產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與生態(tài)環(huán)境承載力不匹配、不協(xié)調(diào)的矛盾依然突出，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和資源開發(fā)對部分生態(tài)脆弱地區(qū)可能產(chǎn)生新的生態(tài)破壞。人民群眾對生態(tài)服務(wù)的需求不斷提高。同時，全球氣候變化的不確定性影響愈發(fā)明顯，生態(tài)系統(tǒng)更加脆弱，進(jìn)一步影響了生態(tài)環(huán)境對經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的支撐能力。國際履約壓力不斷加大，關(guān)于增加我國環(huán)境保護(hù)國際責(zé)任的呼聲日益增強(qiáng)，履行國際公約的任務(wù)將愈發(fā)艱巨。在存在不足和壓力的同時，我國生態(tài)保護(hù)工作也面臨著重大的歷史機(jī)遇。黨的十七大提出建設(shè)生態(tài)文明的戰(zhàn)略任務(wù)，十八大把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程，成為中國特色社會主義建設(shè)“五位一體”總體布局的重要組成部分，為生態(tài)保護(hù)工作提供了有力的政治保障?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的意見》、《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》、《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》、《國家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》、國家第七次環(huán)保大會等重要文件、會議確立了保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)的總體思路，為生態(tài)保護(hù)服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局以及將生態(tài)環(huán)境監(jiān)管貫穿于資源開發(fā)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全過程和各領(lǐng)域提供了難得的歷史機(jī)遇。

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