城市規劃法解讀

制定《城市規劃法》的根本目的在于依靠法律的權威，運用法律的手段，保證科學、合理地制定和實施城市規劃，實現城市的經濟和社會發展目標，建設高度文明的中國特色社會主義現代化城市，從而推動我國整個經濟和社會的協調發展。

城市規劃是指為了實現一定時期內城市的經濟和社會發展目標，確定城市性質、規模和發展方向，合理利用城市土地，協調城市空間布局和各項建設的綜合部署和具體安排。城市規劃是建設城市和管理城市的基本依據，是保證城市土地合理利用和開發經營活動協調進行的前提和基礎，是實現城市經濟和社會發展目標的重要手段。國內外的實踐經驗證明，要把城市建設好、管理好，首先必須規劃好，以城市規劃為依據指導建設和管理；要使城市得以合理發展，首先必須通過科學地預測和規劃，明確城市的發展方向和發展格局，在規劃的引導和控制下，逐步實現發展目標。在城市建設和發展進程中，城市規劃處于重要的“龍頭”地位。

城市的建設和發展是一項龐大的系統工程，而城市規劃則是駕馭整個城市建設和發展的基本依據和基本手段。城市規劃關系各行各業，影響千家萬戶，涉及政治、經濟、文化、社會的廣泛領域，具有很強的綜合性。特別是改革開放以來的二十多年中，城市在國民經濟和社會發展中的地位與作用日益增強，城市的結構和功能日趨多樣化，城市各項行政管理和經濟管理關系日益復雜，城市土地開發和各項建設活動日益頻繁，過去沒有城市規劃或不按城市規劃進行建設的狀況，日益不適應形勢發展的需要。因此，必須進一步強化城市規劃的綜合、協調職能，城市的土地利用和各項建設活動都必須納入統一的規劃，實施統一的規劃管理，遵循統一的行為規范，才能保證城市的合理發展和協調運轉。這就要求通過立法來提高城市規劃的權威性和約束力，并確立其法律地位法律效力，使城市政府更加有效地行使建設城市和管理城市的職能。制定《城市規劃法》不僅反映了我國經濟社會發展的客觀實際和迫切需要，也適應了世界城市建設和發展的趨勢和潮流。

《城市規劃法》的制定是按照求實與改革的精神，根據憲法有關規定和社會主義現代化建設的總方針、總任務，力求正確貫徹國家有關政策，總結建國以來，特別是改革開放以來的實踐經驗，同時借鑒國外的有益成果，協調好與之相關法律的關系，在《城市規劃條例》的基礎上加以修改、充實和完善。

二、《城市規劃法》的基本框架

《城市規劃法》共六章、四十六條，對制定和實施城市規劃全過程的主要環節作出了基本的法律規定。

（一）第一章　總則
    主要闡明了立法目的和適用范圍以及城市發展的基本方針，具體規定了城市總體規劃與國民經濟和社會發展計劃、國土規劃、區域規劃、江河流域規劃、土地利用總體規劃的關系，以及管理體系和公眾參與等內容。

城市規劃法所稱城市是指國家按行政建制設立的直轄市、市、鎮（第三條）。國家實行嚴格控制大城市規模、合理發展中等城市和小城市的方針，以促進生產力的合理布局和人口的合理分布（第四條）。在城市規劃區內進行建設，必須堅持適用、經濟的原則，貫徹勤儉建國的方針（第五條第二款）。城市規劃的編制應當依據國民經濟和國民經濟發展計劃以及當地的自然環境、資源條件、歷史情況、現狀特點、統籌兼顧、綜合部署（第六條），應當和國土規劃、區域規劃、江河流域規劃、土地利用總體規劃相協調（第七條）。城市規劃確立了由中央人民政府城市規劃行政主管部門和縣級以上地方各級人民政府城市規劃行政主管部門構成的城市規劃行政管理體系（第九條），并賦予所有社會成員對違反城市規劃的行為檢舉權和控告權（第十條）。

（二）第二章　城市規劃的制定

明確規定了編制城市規劃的組織領導、編制城市規劃應當遵循的主要原則、城市規劃的階段劃分、城鎮體系規劃、城市規劃的審批以及城市總體規劃的調整和修改等具體要求。

城市人民政府負責組織編制城市規劃，縣級人民政府所在地鎮的城市規劃由縣級人民政府負責組織編制（第十二條）。編制城市規劃應當貫徹有利生產、方便生活、促進流通、繁榮經濟、促進科學技術文化教育事業發展的原則（第十五條）和合理用地、節約用地的原則（第十六條）。城市規劃一般分為總體規劃和詳細規劃兩個階段進行（第十八條），實行分級審批（第二十條）。政府可以根據城市經濟和社會發展需要，對城市總體規劃進行局部調整，報同級人大常委會和原批準機關備案；但涉及城市性質、規模、發展方向和總體布局重大變更的，須經同級人民代表大會或其常務委員會審查同意后報原批準機關審批（第二十二條）。

（三）第三章　新區開發和舊區改建

主要規定了在實施城市規劃的過程中，新區開發和舊區改建應當遵循的基本原則，以及建設項目選址、定點和各項建設合理布局的基本要求。

城市新區開發和舊區改建必須堅持統一規劃、合理布局、因地制宜、綜合開發、配套建設的原則，各項建設工程的選址、定點，不得妨礙城市的發展，危害城市的安全，污染和破壞城市環境，影響城市各項功能的協調（第二十三條）。城市新區開發應當合理利用城市現有設施（第二十六條），舊區改建應當遵循加強維護、合理利用、調整布局、逐步改善的原則，統一規劃，分期實施，并逐步改善居住和交通運輸條件，加強基礎設施和公共設施建設，提高城市的綜合功能（第二十七條）。

（四）第四章　城市規劃的實施

主要確立了“一書兩證”制度和實施規劃的原則，規定了對建設項目從可行性研究、選址定點、設計審查、放線驗線直至竣工驗收全過程進行規劃管理和監督的基本程序。

《城市規劃法》第二十八條明確規定：“城市規劃經批準后，城市人民政府應當公布?！边@樣做是為了方便廣大人民群眾在了解的基礎上監督?！俺鞘幸巹潊^內的土地利用和各項建設必須符合城市規劃，服從規劃管理”（第二十九條）。這是實施城市規劃應當遵循的基本原則。城市土地不同于一般的土地，由于社會勞動不斷地物化在城市土地上，因而使城市土地具備了不同于一般土地的價值。城市的土地不再是資源，而是資產甚至是資本。城市規劃就是以科學的形式來組織城市的工業生產和各項建設，做到切實盤活土地資產，合理使用土地資本，協調城市各項功能，取得良好的經濟效益、社會效益和環境效益?！叭魏螁挝缓蛡€人必須服從城市人民政府根據城市規劃作出的調整用地決定?！保ǖ谌臈l）這一原則要求城市的各個單位和個人應當以大局為重，個人利益服從整體利益、局部利益服從全局利益，暫時利益服從長遠利益，自覺遵守城市人民政府根據城市規劃所作出的調整用地的決定，不得拒絕或拖延執行。任何單位和個人不得占用道路、廣場、綠地、高壓供電走廊和壓占地下管線進行建設（第三十五條）。城市規劃確定的城市道路、廣場、園林綠地（包括水面）、高壓供電走廊及各種地下管線是保持城市功能正常運轉，為城市人民提供生產、生活的方便條件和適宜環境必不可少的重要的公共設施，高壓供電走廊、地下管線還有特殊的安全運行和正常維護要求。為了維護城市整體利益和人民群眾的公共利益，對這些設施必須嚴加保護，任何單位和個人不得用來進行其他的建設活動。否則，將會影響城市經濟、社會活動的正常進行和生態環境，特別是影響城市設施的正常運行，甚至帶來災難性后果。因此，違反《城市規劃法》第三十五條的規定進行建設的行為，屬于嚴重影響城市規劃實施的違法行為。嚴格地講，特別是在發展中的中小城市。一切未經規劃許可的土地利用和建設行為，都是嚴重影響城市規劃的違法行為。

（五）第五章　法律責任

1、關于違法建設行為的行政責任
    行政責任是《城市規劃法》法律責任的一個重要組成部分，它是因違法行為所產生的一種行政法律后果。在城市規劃區占用土地和進行建設的一切單位和個人，以及單位的有關責任人員，只要違反《城市規劃法》的有關規定，就必須承擔行政責任。行政責任的具體形式是由法律規定的國家行政機關給予有關責任者的行政處罰或行政處分。

（1）行政處罰

作出行政處罰的目的是為了保證城市規劃的順利實施，避免國家財產受到更大損失。因此，有關當事人如果行使法定的申訴權利，也必須以服從城市規劃行政主管部門的決定，停止違法建設活動為前提。絕不允許在申請復議或起訴的同時繼續進行有關建設活動，否則，城市規劃行政主管部門就應提請人民法院采取強制措施及時進行制止，有關當事人要承擔由此而引起的法律后果。行政處罰措施包括：責令停止建設，限期拆除或者沒收，責令限期改正，罰款。罰款是一種并罰的行政處罰措施，城市規劃行政主管部門應該根據違法建設活動的性質、后果，在作出其他處罰的同時，決定罰款。行政處罰，是一個完整的、連續的執法過程，因此一切違法建設活動的當事人都必須嚴格服從城市規劃行政主管部門的處罰決定，絕不允許以任何借口繼續進行違法建設活動，否則城市規劃行政主管部門就應依法采取措施強行制止，并從重給予行政處罰。

（2）行政處分
    這是行政責任的另一組成部分?！冻鞘幸巹澐ā返谒氖粭l專門對此作了明確規定。建設單位從事違法建設活動，給規劃的順利實施和國家財產造成損失，其有關責任人員必須承擔相應的行政法律責任。因此城市規劃行政主管部門在執行行政處罰的同時，有責任要求并督促有關單位或其上級主管機關，對違法建設活動的直接責任者給予必要的行政處分。

2、關于執行行政處罰的程序
    根據城市規劃實施管理工作的特點和具體情況，為了滿足行政執法的要求，城市規劃行政主管部門依法對于各類違法建設活動進行行政處罰，一般應當按照下述程序進行：

（1）及時制止和登記

（2）作出處罰決定

（3）申請強制執行

有關當事人對行政決定不服的，可以根據《城市規劃法》第四十二條的規定，在期限內行使申請復議和起訴的權力。如果有關當事人在限期內不行使法律賦予的權力，又不履行處罰決定，城市規劃行政主管部門就應及時申請法院作出強制執行的決定。申請人民法院強制執行，是確保城市規劃行政主管部門所作出的行政決定得以執行的法定方式。

3、關于行政復議

行政復議是行政訴訟程序中的一個重要環節。復議的目的是為當事人提供一種受理和解決都比較便捷的申訴方式，從而在相當程度上減少向人民法院起訴的可能性。復議的結果，一是當事人接受復議裁決；二是當事人對復議裁決仍然不服，還可以在一定期限內向人民法院提起訴訟。

4、城市規劃行政主管部門工作人員的法律責任

城市規劃行政主管部門的工作人員必須按照民主的原則、法定的程序和嚴格的工作制度進行工作。如果不能秉公辦事，給城市規劃工作造成損失，同樣要承擔相應的法律責任?！冻鞘幸巹澐ā返谒氖龡l為此作出了專門的規定。

在城市規劃管理工作中，有關工作人員以權謀私，違反法律規定的審批程序、擅自行事，或者由于玩忽職守，致使城市規劃的實施與管理工作受到影響和損失的，一經所在單位發現，就應給予必要的行政處分；上級行政主管部門對所屬下級部門執法工作進行監督檢查時所發現的比較嚴重的，以及難以在本單位解決的違法瀆職行為，可以由上級行政主管部門會同有關城市人民政府作出行政處分決定。如果有關工作人員由于玩忽職守或徇私舞弊、濫用職權，性質和影響惡劣，致使城市規劃工作受到嚴重影響，國家財產受到重大損失，涉嫌犯罪的應由司法部門依法追究刑事責任。

（六）《城市規劃法》附則

規定了沒有城市建制的城市型居民點的管理要求，完善城市規劃法規體系的責任要求以及施止起始時間。

未設鎮建制的工礦區的居民點，參照城市的管理要求進行管理（第四十四條），有利于規范這類城市型居民點的土地利用和各項建設。關于實施辦法，我省于1992年制定，現行的實施辦法是根據1997年6月4日省八屆人大二十八次會議關于修改《湖南省城市規劃法實施辦法》的決定修正的。

三、城市規劃法規存在的不足

城市規劃法的主要任務就是規范城市規劃的制定、維護城市規劃安全、推動城市健康發展。《中華人民共和國城市規劃法》自1990年4月1日施行以來，在提高我國城市規劃水平、提升城市質量、促進經濟文化繁榮等方面，發揮了巨大的保障作用和支持功能。但是，由于歷史條件的局限和立法時政治經濟文化現實的影響，有些不足在“兩個根本轉變”中逐漸暴露出來。

（一）“國家實行嚴格控制大城市規模，合理發展中等城市和小城市”（第四條）的方針，是出于“讓千百年來形成的文明成果成為全體人民都能享受的共同財富”的良好愿望。但實際不可能做到，也沒有必要那樣做，因為現時發達的交通通信已使地球變得越來越小，社會交流越來越順暢，人際溝通越來越便捷。大城市基礎設施相對完善、投資環境相對優越，市場支持其快速發展，是市長無力阻擋當然也不愿意阻擋的。中等城市和小城市的大多數由于自我發展能力相對較弱，市長想使其快速膨脹，而市場的支持卻是極其謹慎的。深圳和上海浦東的成功快速擴張和一些中小城市特別是中西部地區的中小城市的“穩健發展”，都構成對這一觀念的巨大沖擊。城市不僅是客觀存在的地理實體和復雜的有機生態系統，同時也是一種管理方式和行政理念。人雖然可以推動物質城市的前進，也在一定程度上可以阻礙物質城市的發展，但物質城市的前進和發展不完全依從人的意志。

（二）有些條款相互矛盾或自身有問題。

城市規劃法第三十六條關于“在城市規劃區內進行挖取砂石、土方等活動，須經有關主管部門批準，不得破壞城市環境，影響城市規劃的實施”的規定，與第二十九條關于“城市規劃區內的土地利用和各項建設必須符合城市規劃，服從規劃管理”的規定是矛盾的。在城市規劃區內進行建設需要申請用地的，必須持國家批準建設項目的有關文件，而城市規劃行政主管部門申請定點，由城市規劃行政主管部門核定其用地性質和界限，提供規劃設計條件，核發建設用地規劃許可證。建設單位或者個人在領取建設用地規劃許可證后，方可向縣級以上地方人民政府土地管理部門申請用地，經縣級以上人民政府審查批準的，由土地管理部門劃撥土地。城市規劃法第三十一條的這規定帶有明顯的計劃色彩，與科學經營城市格格不入?！吨腥A人民共和國土地管理法》規定，城市市區的土地歸國家所有，也就是說城市市區沒有集體土地，不管是藍本的還是紅本的都是國家所有的。人們習慣認同的城市即物質城市，就象一汪湖泊，其表面是不應該有縫隙的。即使有縫隙，城市規劃法應當支持作為壟斷　國家資源的工具的城市規劃“平垸行洪、退田還湖”，消除這些縫隙，而城市規劃法的這一規定卻在有意地維護這些縫隙，甚至支持“加堤固垸”，繼續“圍湖造田”。單位和個人占有土地升值，屬民法所指的不當得利。不當得利應當返還，返還給代表公眾利益的政府。

（三）鎮人民政府處境尷尬。鎮人民政府屬于城市人民政府。城市規劃法第九條第二款規定“縣級以上地方人民政府城市規劃行政主管部門主管本行政區域內的規劃工作”，而第十二條和第二十八條卻分別要求“城市人民政府負責組織編制城市規劃”，“城市規劃經批準后，城市人民政府應當公布。”鎮人民政府組織編制城市規劃、公布經過批準的城市規劃，顯然不符合城市規劃法第九條第二款的規定，反之又違背了城市規劃法第十二條和第二十八條的規定。另外，城市規劃法第二十二條規定，城市人民政府可以根據城市經濟社會發展需要，對城市總體規劃進行局部調整，報同級人民代表大會常務委員會和原批準機關備案。而《中華人民共和國地方各級人代表大會和地方各級人民政府組織法》卻沒讓鎮人民代表大會設立常務委員會。

（四）關于法律救濟。城市規劃法第四十二條規定當事人逾期不申請復議、也不向人民法院起訴、又不履行處罰決定的，由作出處罰決定的機關申請人民法院強制執行。而《湖南省城市規劃法實施辦法》第四十一條卻規定，違法臨時建筑和其他在建的違法工程的建設單位和個人以及施工單位接到停止建設限期拆除通知后，逾期不拆除的，由城市規劃行政主管部門或者由其會同有關部門強制折除。這與城市規劃法規定的城市規劃行政強制只能申請人民法院的精神是相悖的。

四、科學認識城市規劃

規劃是對未來的期盼與謀劃。城市規劃是文件化的城市發展方向和奮斗目標，是政府進行宏觀調控的手段和實現資源壟斷的工具。國民經濟和社會發展計劃是編制城市規劃的重要依據，但城市規劃決不是國民經濟和社會發展計劃的簡單落實，而是在系統分析資源環境與開發條件的基礎上科學地選擇國民經濟和社會發展計劃的實現途徑，并用技術的措施多層次、全方位地為實現國民經濟和社會發展計劃目標營造健康舒適的環境與安定理智的秩序。城市規劃蘊含的是行政理念、體現的是政府意圖，是人民政府全心全意為人民服務的精心策劃和周密部署。城市規劃不應是一張圖，而應該是一部書──一部以特定區域為研究對象的未來學專著。城市規劃是真正的高科技?！耙巹澮粡垐D”混淆了科學與技術的概念、抹煞了城市規劃與城市設計的區別、否定了城市規劃師與土木工程師和建筑師的分工。現代城市是經濟文化繁榮的促進系統和社會政治穩定的保障體系。因此，城市規劃應當充分表達先進社會生產力的發展要求、先進文化的前進方向和最廣大人民群眾的根本利益。

城市規劃是建設城市的指南和管理城市的依據──直接通透；城市規劃一經批準即具有法律效力──其實不然。城市規劃確定的原則和要求本身不具有也根本不可能具有法律效力，因為城市規劃的編制過程是一個科學研究與技術組織交匯融合的文化過程而非立法過程；在城市規劃的審批過程中雖然有同級國家權力機關和上級國家權力機關的執行機關的介入，也只不過是對特殊的科學技術成果實行的一種特殊的評價程序而已。我們不能否認城市規劃的規范作用，但無論是約束力度還是約束范圍，城市規劃都遠遠不及法律和規章：城市規劃的規范方式往往表現為溫柔的勸導，而法律規章的規范方式則常常采用剛烈的指使；城市規劃勸導的對象只是城市規劃區內利用土地與從事建設活動的自然人和法人，而法律規章指使的對象卻是包括城市規劃區在內的整個城市和社會所有的自然人和法人。在我國，城市規劃只有在社會主義法律的強力維護下才能實現其作為第一生產力的價值，才能充分利用其對落實國民經濟和社會發展計劃不可限量的支持，才能使人民政府改善生活生產環境、提高生活生產質量的努力成為現實。江澤民同志早在上個世紀視察廈門時就指出：一個好的規劃本身就是財富。從這個意義上說，編制規劃就是創造財富，維護規劃安全就是維護既得利益。

規劃的實施就是化理想為現實、變精神為物質，就是實踐“對未來的期盼與謀劃”。城市規劃的實施過程是一個通過資源和財富的盤整與重新組合形成更加強大的物質技術基礎的漸進過程，一個把對未來的美好憧憬和精心描繪逐步物化的過程。在這一過程中，城市規劃師和廣大城市規劃工作者的責任就是演繹和解析城市規劃中的各種技術措施與技術指標，創造性地貫徹和落實城市規劃確定的原則和要求。事物的發展總是沿首從低級到高級的軌跡前行，城市也不例外。這就決定了作為文件化的城市發展方向和奮斗目標的城市規劃必須與時俱進。在實施城市規劃的過程中，城市規劃師和廣大城市規劃工作者還應當根據城市經濟政治文化發展環境的不斷變化而不斷地對城市規劃加以修正和完善。片面強調詳細規劃在規劃管理中的作用、過分追求詳細規劃覆蓋面的擴大，是形而上學的城市規劃觀。

 城市規劃是城市整體利益、長遠利益和全體市民共同利益的反映。因此，在城市規劃的實施過程中，整體利益與局部利益、長遠利益與暫時利益、全體市民的共同利益與部分市民的個人利益之間的碰撞和沖突在所難免，有時甚至會給局部利益、暫時利益和部分市民的個人利益造成損害，而城市規劃師對規劃的忠誠與物業發展商對利益的追求之間的沖突是城市規劃實施過程中最常見、最頻繁的沖突。在發展中的中小城市，每一個在城市規劃區特別是在城市規劃區內繁華區段擁用私家宅院的家庭，都有當物業發展商的欲望，且大多數家庭正在實踐著物業發展商的實踐。有的家庭是為了改善居住條件，有的家庭則把“宅院開發”當作投資方式或儲蓄手段，但一個共同的結果就是將平房改成樓房甚至將低層建筑變為多層建筑、把容積率和密度搞高搞大、搗亂城市基礎設施供應秩序，從而形成名為“同甘”實為“共苦”的相鄰關系。每當城市規劃師和廣大城市規劃工作者對這種“擠壓共享空間，培植危險因素，悖離文化時尚，損害公共利益”的現象和行為進行批評與抵制時，社會強勢群體往往不屑一顧甚至橫加指責，社會弱勢群體則把指責和怨恨混合后不負責任地撒向社會。

現行的城市規劃實質上是一定時期內的生活設施、或生產設施、或生活與生產混合設施的一次性大規模的精略布點和簡單設計，尤其是那張被稱為“總體規劃圖”或“規劃總圖”的用地布局圖的科學水準和技術含量在所有圖件中是最低的。由于城市規劃這種非同小可的缺陷與不足，使得城市規劃的實施墮落成為簡單的用地許可和工程許可，選址定點更象手拿著地球儀在城圈中找投宿的客棧一樣幽默。所謂城市規劃的超前和滯后，都是宏觀調控失敗的表現反映。城市規劃不能簡單地理解為工程項目定點定位的依據，更不是僵死的教條。

總之，政策法規和規定要求也應該與時俱進，根據變化的情況和要求做相應的調整和改變。這種調整和改變并不是對政策法規和規定要求的破壞，而是對政策法規和規定要求的彌補和完善。

(此文系作者在張家界市三屆人大常委會第30次會議上的法律知識輔導報告)
 
　　(責任編輯：白雪松)

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