跨省合作能否趟出新路――專訪京津冀藍皮書課題組

京津冀一體化是中央最新提出的重大發展戰略,在資源環境形勢非常嚴峻、轉方式調結構任務艱巨、新型城鎮化道路迫在眉睫的背景下,其意義已經不局限于單一地區,而具有更廣泛、更全國性的探索意義。由此,本版編輯專程赴京采訪了首都經濟貿易大學京津冀藍皮書課題組主編祝爾娟教授,副主編張貴祥教授、葉堂林副教授。

振興整個環渤海,關鍵要先實現京津冀一體化

本版編輯馬清偉(以下簡稱“編”):圍繞北京的區域規劃已經進行了好多年,但直到今天,京津冀一體化才真正上升為國家戰略。京津冀或者環渤海,相對于珠三角和長三角,區域一體化程度更低和發展更加緩慢的原因是什么?京津冀一體化在當前上升為國家戰略,它的契機和意義在哪里?

祝爾娟(以下簡稱“?！?:京津冀地區在整個環渤海區域的戰略地位非常重要,因為環渤海經濟區是以京津冀為核心,山東半島、遼東半島為兩翼?，F在的問題是核心區始終沒有發展起來,就更不用說帶動兩翼了。所以要振興整個環渤海,關鍵要先實現京津冀一體化。核心區取得實質性進展了,整個大區域的一體化才能進一步規劃。同時,京津冀地區的發展對推動全國范圍的區域協調發展,包括緩解南北差距、東西差距,都將起到非常關鍵的作用。但目前它的巨大潛能還沒有釋放出來,實施京津冀一體化,就是要通過一系列頂層設計和協調機制,充分釋放這一地區城市群、港口群、產業群的發展潛能。

把京津冀一體化上升到國家戰略,體現了新一屆領導集體的決心。過去大家受制于現行體制、行政區劃的因素,只能搞一些橫向合作,有時候很難邁開步子、取得突破性進展?，F在如果有一個頂層設計來規劃,一個超越現行行政區劃的、更高層面的協調機構來推動,同時再加上財政、稅收、投資等各方面的機制配套,那么京津冀一體化很有可能會取得一些突破性進展。

葉堂林(以下簡稱“葉”):為什么京津冀一體化過去推進得非常緩慢?首先,三個地方各有行政區劃,行政壁壘比較嚴重；其次民營經濟不發達,市場活力不足；最后,北京是面向全國的,它的產業配套不一定是在本區域內配套,它可能直接跨過河北與外地合作,這樣它對本區域的帶動作用反而體現不出來了。比如它的研發能力更多帶動了深圳的電子制造,它的生產性服務業更多在為南方的現代制造業服務,因此就沒有在周邊擴散。京津冀是環渤海區域的核心,它的崛起對未來中國經濟的增長非常重要。之前的兩個增長極,一個是珠三角,一個是長三角,都在南方,而未來京津冀很可能就是第三個增長極。

張貴祥(以下簡稱“張”):長三角是全國經濟中心,核心城市是上海,是“單核”,所以城市體系、經濟聯系、產業關聯度都比較高一些。珠三角是一個省,廣東省,所以總體協調、分工布局相對更容易一些。而京津冀中的北京是首都、政治中心,天津被定位為北方經濟中心,北京、天津并列,同時又都是特大城市、直轄市,兩者之間有競爭,河北又相對比較落后,這就造成了它們之間的溝通協調要比長三角和珠三角更困難。

編:珠三角和長三角的區域一體化,很大程度上是在經濟發展的分工協作機制下,自發形成的。京津冀一體化或者未來可能的環渤海一體化,就目前來看還是規劃先行,通過政府間的溝通協調來推動。

祝:形成這種區別,一方面是北方的行政力量相對比較強,另一方面可能跟這個地區的產業結構有關系。長三角、珠三角主要是輕工業、加工工業,而京津冀地區一直都是以重化工業、大型企業、國有企業為主。我之前調研,一些地方引進了大項目,但來了之后本地的中小企業卻很難進行配套,因為這種大項目的門檻很高,中小企業、民營企業在技術和資金上很難達到要求,就無法形成產業鏈的帶動、整合。當然還有其他歷史、文化等因素的影響。但這些恰恰是我們今后所要注意和避免的問題,尤其是北京。北京的科技創新主體很多都是中小企業。我們去中關村調研,95%以上都是中小企業。所以如果我們能夠從創新型經濟切入,把現有的科研力量同新興產業、現代制造業對接起來,再營造一個有利于民營經濟、中小企業發展的政策環境,同時政府在遵循市場規律的前提下進行科學地引導,那么這種狀況很可能會發生改變。

張:我覺得還有生態和氣候的因素。京津冀這個地區,相比于擁有大江大河、生態環境也更優越的長三角、珠三角來說,它的經濟和人口承載能力更加有限。這就產生了一個矛盾,生態環境和經濟發展的矛盾,而這尤其需要行政力量也就是政府間的溝通協調來解決,在功能分區、功能定位等方面做好規劃。而珠三角和長三角基本不存在這個問題,因此它們能更好地發揮市場的作用來展開區域協作。

功能疏解:“一對多”比“一對一”好

編:對北京的城市戰略定位,總書記明確為:“政治中心、文化中心、國際交往中心和科技創新中心”。這里面并沒有“經濟中心”,但事實上作為首都,北京多年來一直承擔著非常重要的經濟功能。未來北京在經濟功能方面會扮演什么樣的角色?

葉:北京其實很早就明確了不是經濟中心,北方的經濟中心是天津。我覺得北京首先要確保核心功能的實現,也就是“四個中心”,在此基礎上才能考慮別的功能,所以現在提出了非核心功能要向外疏解。

但北京的經濟職能未來倒不一定會弱化,反而可能會加強,即強化在產業鏈上的控制力和影響力。企業可能仍然把最關鍵的環節,如研發、設計等放在北京,其他環節則分散到各地。

張:北京現有的金融、商務、服務等優勢產業不會疏散出去。另外北京現在沒有設立“首都財政”,自己的財政問題還得解決,因此經濟發展還將會是一個重點。任何一個特大城市,它的運行本身都是需要經濟、產業來支撐的。

祝:城市的功能需要好好歸類。比如哪些是作為一個城市需要具備的基本功能,哪些是作為首都、需要滿足全國需求的功能,哪些屬于延伸的功能。為了保證核心功能以及城市正常運轉的功能,哪些功能可以疏解出去,哪些功能不應該完全由自己來承擔,這些都需要進行梳理。

“首都財政”的問題解決之后,北京就不用把主要精力放在經濟建設上了,就能更好地保證核心功能的實現?！〉@并不妨礙北京發揮自身的優勢和經濟功能。畢竟它在現代服務業、金融、科技研發等方面有良好的基礎和先天的優勢,利用這些優勢為各地的制造業服務,并不妨礙其核心職能的發揮,反而是一個區域發展過程中的正常分工現象。

編:之前傳出保定將成為國家“政治副中心”的消息,但很快被否認。有專家認為,可以借鑒韓國設立新行政首都世宗的做法,建設一個行政文化新城。這是否是一種合適并具有可行性的做法?

祝:我覺得還是需要中央來進行頂層設計?，F在北京功能疏解的思路已經有點變了,過去就是我的功能要疏也只能疏在我自己的范圍之內,比如通州；現在呢,可以在一個更大的區域范圍,考慮我的功能疏解到哪里最合適。同時,我們一定要充分利用現有的城市基礎,而不是硬去造一個新的城市。用疏解的功能去帶動當地的發展,把存量激活,這就可以起到既給北京“消腫”、又能激活當地發展的雙重作用。

葉:現在主要是解決北京的增量人口,有學者認為北京一年增加50萬到80萬人口,我們測算是50多萬。如果每年50萬或80萬的人口到一個“政治副中心”的話,那這個“政治副中心”恐怕幾年內也會達到一個“城市病”的程度,所以我們應該更多地考慮“一對多”的疏解,而不是“一對一”的疏解。因地制宜地疏解不同的職能去不同的城市,這樣我們才能促使整個區域更協調、更均衡性的發展。

編:在產業遷出方面,一批商貿市場等相對低端的產業已經被先行遷出北京,更多人關注的是央企總部會不會遷出北京,以及哪些央企會被遷出。目前來看,產業遷出主要還是采用行政手段,但這種非市場因素的遷出,很可能會遇到阻力和反彈。

祝:低端產業也不一定都要遷出,因為它也要滿足當地的需求,一個高端人才也需要好幾個低端人才來為他服務。哪些產業要遷出,需要具體地進行分析,它的直接成本、間接成本,近期效益、遠期效益,都要平衡。因此產業轉移還是要以企業為主體,然后按照市場經濟的規律。企業有成本、有收益,它要算經濟賬、要做比較的,完全由政府來主導未必能起到預期的效果。

而且不能只看北京哪些產業要遷出,還要看人家能不能承接。就像器官移植一樣,如果器官移植的地方不匹配,它可能就死掉了。如果條件很好,那么可能一下子就帶活了,結構更合理、更健康了。所以還是要因地制宜、頂層設計,從國家層面出臺整個區域的發展規劃。有了國家級的發展規劃,就會產生一個產業的集聚；有了產業集聚,企業就會主動尋求交易成本的降低,主動遷移過去,這樣的話,我們的疏解就相對容易。

葉:對,政府要搭臺,比如規劃個產業園區。至于企業去不去還是應該由企業說了算。政府主要是造環境,生態環境、營商環境、法制環境；建平臺,信息平臺、交易平臺。這些都營造好了,宜業宜居了,產業自然會向這里聚集。

跨省區域合作,橫向與縱向協調要結合

編:造成北京人口集聚的一個重要原因是,其集中了大量優質的科教文衛等公共服務資源。教育、醫療等資源的流出,對推動我國的公共服務均等化,會不會產生比較好的影響?

張:其實現在比如醫療資源,已經有一些動作。北京兒童醫院,緊接著可能還有同仁醫院,它們跟河北、山西一些城市的醫院已經建立了合作關系,把北京的優質醫療資源與地方共享,同時減輕就醫人口大量涌入北京的壓力。我覺得這應該成為一種趨勢。不管是醫療還是教育,都應該向更遠的地方推廣、輻射,不一定就局限在河北、天津。這樣全國范圍內公共服務資源的配置、服務都會提升,教育、醫療不平衡的矛盾也才能真正緩解。

葉:公共資源的疏解關鍵要看公共資源的服務對象。如果這個醫療資源是服務全國的,那可以往外疏解；如果只是服務北京的,那還得繼續留在北京。這就需要有一個判斷機制:哪些是面向全國的醫療資源,哪些是主要為本地居民服務的醫療資源?，F在北京的很多醫院沒有定位的區分,所以人滿為患,外地人、本地人都有意見。

但前提是資源要均衡,如果最好的資源還全部集中在某一個地方,某一家或某幾個機構,那就會造成新的不公平。

編:京津冀一體化的提出,一個大背景是北京的人口、資源和環境壓力都到了極限。我們現在提出要走“新型城鎮化”道路,那么,京津冀一體化的思路,對于緩解大城市病和區域發展不平衡的問題,有沒有廣泛的適用意義?

葉:這是新型城鎮化里面的城市群如何發展的問題。它要探索的是合理城市體系的問題,即大中小城市協調發展。根據我們研究的結果,京津冀地區主要問題是人口集聚在大城市,呈倒金字塔型；而城市等級呈現一種啞鈴型,即大城市比較多,小城鎮也比較多,但中等城市發育不足。

祝:京津冀一體化是在探索一條新路,這種探索至少從以下幾個方面來說,非常有借鑒意義。第一,它是跨省的。如果我們能在跨省的區域合作中,找到一種很好的協調機制,那對更大范圍的區域發展和一體化就是一個很好的借鑒。目前來看,橫向與縱向協調相結合,是一個比較合適的思路。橫向就是地方政府間平等協商。一般性的協調都是通過橫向,只有協商不了的情況下,才通過縱向也就是更高一層的政府機構來進行協調,其中包括頂層設計、重大矛盾的協調、重大項目的安排等?？v向協調主要是保駕護航,而橫向協調就是要建立一種常態化的、平等協商的機制。如果能探索出這樣一條路,我覺得對全國都有很重要的借鑒意義。第二,這個地區,特別是北京,大城市病已經發展到一個非常嚴重的程度了,資源、環境的承載力都到了極限,這時候如果能夠通過中心城市的功能疏解,帶動周邊中小城市的發展,中心與外圍形成一個共生互動的關系,探索出這樣一條道路來,也是非常有意義的。第三,就京津冀來看,一方面資源、環境形勢非常嚴峻,另一方面仍然面臨著發展的任務和壓力――這同時也是整個中國所面臨的困境。因此,如何在發展的同時,維持一個宜居的、可持續的生態環境,就成了一個非常具有普遍性的問題,而京津冀的跨省合作探索,同樣也就具有了普遍意義。

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