專家建議適時出臺《旅游法》實施細則

【引子】

零負團費、強迫購物、景區門票逢“節”必漲……對社會上反映最為強烈的旅游市場秩序混亂等問題，《旅游法》都進行了必要的規范。今年的“十一”長假，是《旅游法》實施以來的第一個黃金周。然而，黃金周期間，景區“爆棚”、游客“滯留”、游客被強制消費甚至被辱罵等不和諧事件讓新法遭遇尷尬，是新法威懾力不夠還是執法力度不嚴，抑或別有問題？如何評價其在國慶黃金周大考中的表現？本期“思與辨”就此進行探討。

主持人：

尹傳剛（深圳特區報記者）

嘉 賓：

戰冬梅 （中國旅游研究院博士、助理研究員）

匡賢明 （中國<海南>改革發展研究院經濟研究所所長）

舒 銳 （北京市西城區人民法院法官）

《旅游法》推動旅游市場理性回歸

主持人：《旅游法》于今年4月通過，10月1日正式施行。人們一直希望能夠通過這部法律來終結種種旅游亂象。跟往年比較，《旅游法》可以起到哪些作用？

戰冬梅：與往年相比，實施后的首個黃金周，《旅游法》正在發揮其積極作用，給旅游市場帶來了一些變化。最為明顯的是“購物團”的銳減，由于新法的嚴懲措施，各旅行社和導游都不敢貿然“吃螃蟹”，行程的安排更為規范、明確，游客自由活動的時間增多，購物環節減少。之前的零負團費等低價旅游實質上是一種違反市場經濟規律的、扭曲的經營模式?，F在團隊價格上漲，以前“暗”的收費現在都明確體現在合同上了，費用變得直觀透明，這在很大程度上是旅游市場的理性回歸。不少導游在這個黃金周拿到的導游服務費用，可能遠遠不及通過帶顧客購物得到的回扣，但這畢竟是由不正常回歸到正常，也為以后進一步解決與導游相關的問題做了有益嘗試。這都反映出《旅游法》的實施正在推動著中國旅游發生質的變化。

匡賢明：《旅游法》為規范旅游行業發展提供了行業法律，加強了行業規范。它對業界影響最大的規定是明令禁止強制購物和自費項目。旅游企業依法經營的意識有所增強，零負團費、強制購物、擅自增加自費項目等侵害游客利益的行為得到一定遏制，旅游者依法維權和文明出游意識有所增強，文明出游的理念為越來越多的民眾所接受。

由于《旅游法》剛實施，仍有一些旅行社、導游頂風作案。有些假日協調機構和景區的預警和控制疏導機制尚不健全，突發事件處置能力尚需加強。

舒銳：在《旅游法》出臺之前，旅游業并非無法可依，國務院先后制定了《旅行社條例》、《導游人員管理條例》等行政法規，但它們中的各項規定較為分散?！堵糜畏ā吩谛Яι仙狭伺_階，并進一步將旅游相關主體的法律責任明確化、統一化、集中化。

《旅游法》以保護旅游者權益為核心，主要作用在于治理旅游亂象，規范旅行社及其工作人員的從業行為。其在法律文本上解決了旅游合同規范化、零負團費、景區隨意定價、門票過高、轉團引發責任認定、黑導游及“黑心導游”治理等一系列實踐難題。

散客時代面臨新考驗

主持人：各位如何評價《旅游法》在黃金周期間的總體表現？其自身有哪些需要完善的地方？

戰冬梅：雖然這次國慶黃金周有一些旅游亂象，但旅游市場總體還是比較平穩的，跟往年比較，《旅游法》的威懾力還是起了一定作用的。有些旅游亂象由來已久，應理性看待《旅游法》效力和黃金周效果的關系。

說到要完善的地方，《旅游法》實施后，散客的井噴現象讓人始料未及。在傳統觀光游時代，旅行社和導游對游客提供的是保姆式服務，但當散客時代來臨，我們的政府和企業準備好了嗎？對于散客時代的消費方式，該怎樣提供相應的服務和管理，這些都是面臨的新問題。重點規范團隊游問題的《旅游法》也要對這種現象加大關注。散客的權益如何保障，將是中國旅游業下一步需要研究的課題。

舒銳：整體而言，借著新法實施東風，在各方關注下，旅游業的不良風氣有所改善。然而，在部分地區仍然出現了多起惡性違法侵害旅客權益事件。我們可以發現，改善方面主要集中于較易察覺、處理的問題。如零負團費問題，是否存在零負團費從旅行社宣傳材料、合同等內容能夠輕易辨別；黑導游、黑旅行社，只要嚴格審查相關資質即可避免。

但有些問題隱藏在旅行過程深處。如“云南香格里拉導游強迫交易事件”，在被媒體曝光后，當地旅游局依據《旅游法》對涉事人員進行了懲罰，但我們要問的是，難道只有這個導游、這家旅行社存在強迫交易？很遺憾，當地并沒有形成執法部門之間的良性聯動，對此深挖下去，徹查是否有人涉嫌刑法上的“強迫交易罪”。

民眾休假，旅游法不能“休假”

主持人：縱觀這個黃金周長假，景區爆棚游客滯留、導游威脅游客、景區推出天價香等問題層出不窮，但是《旅游法》卻并沒有得到很好的執行，停留在紙面上的法律，永遠不可能對違法者產生震懾。那么，怎樣才能最大限度地發揮《旅游法》的作用，維護好游客的權利？

戰冬梅：《旅游法》的真正落地，關鍵還有賴于基層一線旅游監管部門的作為，《旅游法》應該倒逼出旅游市場監管部門的常態執法機制，形成不敢不作為、不敢亂作為的執法風氣，切實履行好監管職責。當然，新法不可能毫無瑕疵，正是通過黃金周這種大考，不斷出現的新問題，新法才能得以不斷完善，建議立法部門適時出臺《旅游法》的實施細則，不斷完善《旅游法》及其配套法律法規制度。

我們還要意識到，一部法律不可能解決所有問題，更何況旅游業是如此綜合的一個產業。維護游客的權益，需要各方的共同努力――政府和企業理念的轉變，公共服務保障的完善，相關企業產品及綜合服務創新能力的提升，游客的自我約束和素質提升，這些環節的改善對于整個旅游環境和市場的提升，游客權益的維護起到非常重要的作用。當然，《旅游法》的實施正在推動著這些方面發生變化，這些變化也會反過來促使《旅游法》的進一步完善。

匡賢明：要對違法行為做到“零容忍”，必須對不法旅行社、導游、商家，以及行政不作為和亂作為的執法部門工作人員給予嚴懲，切除掉監管者與旅游經營者之間的利益聯系。

現在中國旅游處在轉型升級的特殊時期，無論是管理者、經營者還是服務者，不僅意識要轉型，行動也要跟上。

舒銳：民眾休假，旅游法不能“休假”。如果法律實施伊始不能做到殺一儆百，那會大大減弱法律的威懾力。其實，在旅游亂象中，很多行為已經違反了《治安管理處罰法》，甚至《刑法》。我建議有關部門對旅游活動中常見的嚴重違法犯罪行為進行梳理，明確哪類行為可以適用《治安管理處罰法》、《刑法》的哪條規定。另外，該法在規范游客法律責任、散客法律權益方面也有待擴容。當然，旅游業亂象不可能因為一部法律的出臺，就能立竿見影地徹底得到根治，需要建立起民事、行政、刑事責任體系的鏈接、統一。

黃金周已經結束了，但愿《旅游法》暴露出來的問題能夠盡快得到解決，讓《旅游法》真正成為民眾出游的保障。

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