王涌：《旅游法》仍需完善

2013年的“十一”黃金周成為中國(guó)首部《旅游法》正式施行后的第一個(gè)長(zhǎng)假。而在剛剛過(guò)去的“十一”長(zhǎng)假期間，旅游事件頻發(fā)。10月2日，四川省九寨溝景區(qū)由于游客人數(shù)超出景區(qū)承載量，出現(xiàn)了4000多名游客滯留的情況，部分游客滯留時(shí)間長(zhǎng)達(dá)5小時(shí)。10月6日，云南香格里拉旅游亂象亦被曝光。專家認(rèn)為，目前的《旅游法》仍有大量需完善之處。

《旅游法》歷經(jīng)十年起草、修改，在此過(guò)程中，旅游主管部門要求“開發(fā)利用”，住建部門管轄的風(fēng)景區(qū)要求“保護(hù)”，文物局要求的核心則是“不動(dòng)”，一度成為矛盾焦點(diǎn)。

《旅游法》能否應(yīng)對(duì)旅游行業(yè)多年沉疴？應(yīng)該如何評(píng)價(jià)這部法律？

中國(guó)政法大學(xué)教授王涌認(rèn)為，依法治理旅游市場(chǎng)，推動(dòng)旅游業(yè)發(fā)展，是這部法律的主要目的。《旅游法》重拳治理“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”和“強(qiáng)制購(gòu)物”兩塊惡性腫瘤，是為其功。不過(guò)，《旅游法》最重要的內(nèi)容其實(shí)在于“旅游發(fā)展規(guī)劃”，但相關(guān)規(guī)定含混、粗糙，令人擔(dān)憂。

《旅游法》第十九條規(guī)定：“旅游發(fā)展規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃以及其他自然資源和文物等人文資源的保護(hù)和利用規(guī)劃相銜接”。

王涌稱，《旅游法》中的“旅游發(fā)展規(guī)劃”是什么？若它是一種行政計(jì)劃，那么它是指導(dǎo)性計(jì)劃或影響性計(jì)劃，還是強(qiáng)制性計(jì)劃？表面看，這是在咬文嚼字，但究其實(shí)質(zhì)，卻可能有三個(gè)致命的陷阱。

陷阱之一：旅游發(fā)展規(guī)劃缺乏程序約束。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，一項(xiàng)城鄉(xiāng)規(guī)劃的出臺(tái)至少要經(jīng)過(guò)兩個(gè)程序：一是經(jīng)本級(jí)人大常務(wù)委員會(huì)審議，二是報(bào)上級(jí)政府審批。而“旅游發(fā)展規(guī)劃”的制定程序是什么，《旅游法》只字未提。

陷阱之二：如果旅游發(fā)展規(guī)劃走在城鄉(xiāng)規(guī)劃之前，即城鄉(xiāng)規(guī)劃尚是空白時(shí)，旅游發(fā)展規(guī)劃的效力是什么？或者，在某一區(qū)域，城鄉(xiāng)規(guī)劃尚不詳細(xì)，旅游發(fā)展規(guī)劃的效力是什么？其實(shí)，答案顯而易見(jiàn)，旅游發(fā)展規(guī)劃必然成為主導(dǎo)性規(guī)劃。

陷阱之三：由于程序控制的缺陷，《旅游法》確立的“旅游發(fā)展規(guī)劃”制度極易被濫用，從而為追求GDP打破旅游業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的平衡。

王涌說(shuō)，在中國(guó)現(xiàn)行法律制度下，防御旅游業(yè)對(duì)環(huán)境傷害主要有兩個(gè)保護(hù)層：一是民主程序?qū)用嫔系谋Ｗo(hù)，即城鄉(xiāng)規(guī)劃制度，它需經(jīng)人大民主審議：二是技術(shù)官僚層面上的保護(hù)，即“環(huán)評(píng)報(bào)告制度”。但《旅游法》可能使中國(guó)走向另一個(gè)極端。旅游發(fā)展規(guī)劃突破人大的民主審議程序，如果旅游業(yè)發(fā)展項(xiàng)目落地，就只剩下技術(shù)層面的“環(huán)境評(píng)估報(bào)告”制度可以制衡。但后者是脆弱的，它因腐敗和官僚等級(jí)制的影響，極易被突破，必將導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)在兇猛的旅游業(yè)面前全面失守。

“如果粗糙的旅游發(fā)展規(guī)劃制度被濫用，不僅僅是為了旅游業(yè)，還為了GDP，甚至為了隱蔽的權(quán)貴利益，后果更為可怕?！蓖跤糠Q。

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