王涌：《旅游法》仍需完善

2013年的“十一”黃金周成為中國首部《旅游法》正式施行后的第一個長假。而在剛剛過去的“十一”長假期間，旅游事件頻發。10月2日，四川省九寨溝景區由于游客人數超出景區承載量，出現了4000多名游客滯留的情況，部分游客滯留時間長達5小時。10月6日，云南香格里拉旅游亂象亦被曝光。專家認為，目前的《旅游法》仍有大量需完善之處。

《旅游法》歷經十年起草、修改，在此過程中，旅游主管部門要求“開發利用”，住建部門管轄的風景區要求“保護”，文物局要求的核心則是“不動”，一度成為矛盾焦點。

《旅游法》能否應對旅游行業多年沉疴？應該如何評價這部法律？

中國政法大學教授王涌認為，依法治理旅游市場，推動旅游業發展，是這部法律的主要目的。《旅游法》重拳治理“零負團費”和“強制購物”兩塊惡性腫瘤，是為其功。不過，《旅游法》最重要的內容其實在于“旅游發展規劃”，但相關規定含混、粗糙，令人擔憂。

《旅游法》第十九條規定：“旅游發展規劃應當與土地利用總體規劃、城鄉規劃、環境保護規劃以及其他自然資源和文物等人文資源的保護和利用規劃相銜接”。

王涌稱，《旅游法》中的“旅游發展規劃”是什么？若它是一種行政計劃，那么它是指導性計劃或影響性計劃，還是強制性計劃？表面看，這是在咬文嚼字，但究其實質，卻可能有三個致命的陷阱。

陷阱之一：旅游發展規劃缺乏程序約束。根據《城鄉規劃法》，一項城鄉規劃的出臺至少要經過兩個程序：一是經本級人大常務委員會審議，二是報上級政府審批。而“旅游發展規劃”的制定程序是什么，《旅游法》只字未提。

陷阱之二：如果旅游發展規劃走在城鄉規劃之前，即城鄉規劃尚是空白時，旅游發展規劃的效力是什么？或者，在某一區域，城鄉規劃尚不詳細，旅游發展規劃的效力是什么？其實，答案顯而易見，旅游發展規劃必然成為主導性規劃。

陷阱之三：由于程序控制的缺陷，《旅游法》確立的“旅游發展規劃”制度極易被濫用，從而為追求GDP打破旅游業發展與環境保護之間的平衡。

王涌說，在中國現行法律制度下，防御旅游業對環境傷害主要有兩個保護層：一是民主程序層面上的保護，即城鄉規劃制度，它需經人大民主審議：二是技術官僚層面上的保護，即“環評報告制度”。但《旅游法》可能使中國走向另一個極端。旅游發展規劃突破人大的民主審議程序，如果旅游業發展項目落地，就只剩下技術層面的“環境評估報告”制度可以制衡。但后者是脆弱的，它因腐敗和官僚等級制的影響，極易被突破，必將導致環境保護在兇猛的旅游業面前全面失守。

“如果粗糙的旅游發展規劃制度被濫用，不僅僅是為了旅游業，還為了GDP，甚至為了隱蔽的權貴利益，后果更為可怕?！蓖跤糠Q。

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