各自為戰 環渤海旅游總體規劃受阻

天津濱海新區的旅游業發展迅速，近年來受到越來越多人的熟知。9月13日下午，天津市濱海新區北塘一片風和日麗景象，這個以旅游地產著稱的古鎮周邊聚集了濱海新區大量的旅游資源，從北塘古鎮到航母主題公園，從海鮮一條街到洋貨市場，從東疆海濱到森林公園，從中國旅游產業園區到中新天津生態城，一個集合了娛樂休閑、度假游玩及配套動漫科技產業的旅游產業基地已見雛形。

與熱鬧的七八月份相比，除了海河外灘附近的人流相對密集外，濱海新區各個景點已十分冷清，一條條空蕩的大街上，來往車輛和游客屈指可數，大部分景點已空無一人，以上景象預示著這個以濱海浴場為主的渤海沿岸城市旅游旺季的結束。

濱海新區向北幾十公里外的唐山灣地區，則完全淪為一片重工業和建筑工地的天堂，處處可見呼嘯而過的載重卡車，空氣中彌漫著飛揚的塵土，絲毫不見沿海地區特有的碧海藍天。

而這里唯一讓人向往的旅游景點――曹妃甸濕地也因常年缺乏游客，完全依靠政府組織的大型活動積累人氣。

在環渤海長達5700公里的弧形海岸線上，同樣的困境在秦皇島、葫蘆島、營口、滄州、東營、煙臺等市也普遍存在，季節性旅游的夏熱冬冷、工業發展與旅游齊聚沿海、旅游項目人氣不足等問題一直困擾著環渤海城市旅游業的發展。

工業企業與旅游業交錯并存

在環渤海地區的數個城市中，一直在工業與旅游的定位中搖擺不定，工業帶來的經濟誘惑和旅游對城市品位的提升對于地方政府來說，都是不可或缺的一部分。多數城市形成了目前沿海工業與旅游并重的產業布局，由于缺乏整體規劃，使得環渤海沿岸地區呈現出工業與旅游業交錯分布的格局，這嚴重制約了當地旅游業的發展。

大連，這個極具盛名的旅游城市，近年來數起中石化爆炸事故讓這座城市不為人知的一面昭然于世。在美麗的黃金海岸及大連市區北側大孤山開發區，分布著大量存在嚴重風險的石化企業?；すI為大連提供了豐厚的財稅，而旅游則為這個城市成為國際知名城市創造了條件。

與大連市相距不遠、同為兄弟城市的營口，造紙、化工等產業同樣在整個經濟格局中占據重要位置；葫蘆島的旅游在環渤海地區享有盛名，但同樣的，重金屬冶煉企業也在該市占據重要位置。

由于政治地位使然，秦皇島堪稱為環渤海地區工業污染相對較小的城市，其濱海度假旅游同樣吸引了大量游客。不過據當地一位官員介紹，秦皇島的旅游只有夏季幾個月的旺季，“就那么幾個月比較旺盛，其他時候都很冷清”。另外，秦皇島是我國重要的能源輸出港口。

作為同樣重要港口城市的還有濱海新區的天津港、唐山曹妃甸港和京唐港、滄州地區的黃驊港，這些港口大多是以能源輸送為主的港口，定位、功能和現狀并無太大區別，而這些港口的周邊均分布著大量鋼鐵冶煉和化工等重污染企業。

“以前塘沽區和漢沽區均有大量小鋼鐵冶煉企業，濱海新區成立后，天津市政府關掉了一部分小鋼鐵冶煉企業?！睋旖蚴袑幒涌h某政府部門官員介紹，工業污染目前仍是制約濱海新區旅游發展的主要因素之一。

與濱海新區相鄰的唐山市南堡開發區、曹妃甸工業區及海港開發區內，同樣有大量重工業企業，其以旅游度假為主的唐山灣國際旅游島、曹妃甸生態城和曹妃甸濕地均建在這些重工業基地的夾縫中。

在當前以GDP為王的時代背景下，環渤海各個城市的產業布局幾乎大同小異，每個城市獨特的產業少之又少，天津、唐山、濰坊和葫蘆島的能源產業，大連、營口、滄州和東營的化工產業，都在當地經濟發展中占據重要位置，以上每個城市都提出了目標宏大的旅游產業發展目標。

在缺乏整體規劃的形勢下，各地的旅游和工業規劃稍顯混亂，同質化現象造成的資源浪費也日趨嚴重，環渤海地區各個城市的旅游建設幾乎清一色為濱海休閑度假。

但地方政府卻并不如此認為，唐山灣國際旅游島的某位官員表示，唐山灣國際旅游島建設可與天津濱[簡介 最新動態]海新區和秦皇島形成互補，“雖然同為濱海度假休閑，但我們有海島、森林、溫泉、寺廟，這是其他地方所不具備的”。

地方利益格局難破題

為了將旅游資源和市場形成互補，2008年，京、津、冀、魯、遼五省市開始謀劃環渤海旅游一體化方案，2010年，《環渤海地區旅游發展總體規劃》正式起草，2013年2月，該方案通過專家論證。但這注定只能是一場美麗的傳說。

據一位曾參與《環渤海地區旅游發展總體規劃》論證的相關人士介紹，雖然該方案是在國家旅游局的主導下進行的，但京、津、冀、魯、遼五省市的參與熱情并不高，“別說各省市相關主管領導了，連省級旅游局的局長都沒有參加會議，參加的都是一些下面處室的官員，會議不可能產生實質性的東西”。

與海南、廈門等傳統濱海旅游相比，環渤海地區城市雖然坐擁數千公里的優質海岸線，但旅游業發展卻并不樂觀，在大工業、大能源和大港口等龐大產業的夾縫中，這些地區的旅游發展空間更顯逼仄。

即便是旅游業發展較好的大連市也面臨著同樣的問題，大連市堪稱為環渤海沿岸城市中（直轄市天津除外）旅游收入最高的城市，而同年全市規模以上工業企業總產值突破萬億元，大連石化一家企業的銷售收入即達到千億元，超過全市一年的旅游收入。

其他幾個城市的旅游業發展也面臨著同樣現狀，且環渤海地區各個城市旅游資源和收入并不平衡，出于地方利益的考量，一些城市對環渤海地區旅游發展總體規劃并不積極，據國家旅游局一位人士透露，“主要是國家旅游局牽頭，河北省在推動，阻力比較大”。

環渤海地區旅游發展最好的兩個城市是北京和天津，2012年北京市全年旅游總收入為3600億元，天津市全年總收入為2000億元左右，河北省唐山市、秦皇島市和滄州市全年的旅游收入分別是170億元、201億元和53億元。三個城市旅游收入加起來還不足北京市的一個零頭，整個河北全省的收入接近1600億元。

相比于河北，遼寧和山東的旅游似乎還有一些競爭優勢，山東省2012年的旅游收入為4500億元；遼寧全省旅游總收入為3940億元，其中大連767.2億元、營口180億元、葫蘆島212.3億元。

在環渤海地區的旅游發展中，河北省無疑是最弱的一環，“這就是河北省一直注重發展重工業政策下的惡果，現在鋼鐵和煤炭不景氣了，這種不合理產業布局的弊端就呈現出來了?！鄙鲜鰢衣糜尉秩耸咳绱吮硎觥?/P>

以上發展的差異化使得各省市合作規劃旅游的可能性變得渺茫，各個城市更鐘情于發展本地的旅游產業，“合作即意味著那些后起的城市要分食其他地方的旅游市場，北京、天津這些城市肯定不會愿意，但若統一規劃，那些側重工業發展的城市很可能要放棄目前規劃的一些旅游項目，讓給那些側重旅游業的城市，他們也不愿意?！敝袊蓍e旅游文化研究中心副主任孫小榮并不看好環渤海旅游整體規劃一事。

孫小榮表示，即便是《環渤海地區旅游發展總體規劃》方案通過批準，具體實施的難度也會很大，“每個城市都有自己的利益格局，無論大小都是自己的蛋糕，不可能讓給別人，再說規劃只是一些指導性的東西，不可能對現狀產生實質性影響”。

北京交通大學教授王衍用認為，目前大多數地方政府發展旅游業和開發商進入旅游地產的真正動力在于土地，“大多數地產商進入旅游地產的目的是為了圈地，旅游地產以少量代價拿到土地，圈起來等待升值，他們并不是真正為了發展旅游業”。

國家發改委城市與小城鎮發展研究中心副主任鄭明媚則表示，發展旅游地產項目要符合當地實際情況，“發展什么也離不開人和產業，有人、有相關配套的產業，一個地方才能發展起來，否則就容易荒廢”。

如何突破體制瓶頸

王衍用指出，目前旅游地產發展的最大困境在于地方政府對土地財政的過度依賴。重項目引進而輕項目建設，重投資而輕質量，重賣地而輕系統規劃，“當下旅游地產發展的困境從根本上說是體制問題造就的，地方政府沒有收入來源，只能通過賣地，賣地有了錢才能用來做其他事情，沒錢什么都干不成?！?/P>

中國房地產報記者在承德、唐山和天津等地的實地采訪也印證了王衍用的說法，作為大環渤海地區重要的旅游城市，近幾年承德市通過招商[簡介 最新動態]引資共引入上百個旅游項目，總投資達上千億元，而多數項目在圈地后或建設一部分就陷入停滯，但即便如此，承德市政府依然在不遺余力地招商引資。

唐山灣國際旅游島的現狀也基本相同，旅游島管委會通過BT合作方式或招商引資的數十個旅游項目中，由于前期鋪攤過大導致債務過重、資金短缺，多半進入“停滯或半停滯狀態”，該地區大半旅游地產項目被擱置。

位于天津濱海新區，由國家旅游局和天津市政府合作開發的中國旅游產業園區，規劃面積達99平方公里，計劃十年內將投資3000億元，但此園區從2011年4月底揭牌后，便沒有了下文，至今啟動區域仍是一片空城。

一邊是日漸疲軟的旅游現狀，一邊是政府的盲目開發。如何打造環渤海旅游圈，如何讓環渤海地區豐富的旅游資源得到合理配置和利用，不僅需要當地各級政府認真對待，也需要引起國家相關部門的高度重視。

“地方政府缺乏對項目系統的規劃，一味執迷于土地財政，這是造成目前旅游地產行業混亂的主要原因?！币晃唤邮苤袊康禺a報記者采訪的學者表達了對目前某些地方政府做法的不滿，“賣地可以增加政府收入，有了收入可以搞一大批政績工程，為自己升官做鋪墊，同時還為自己贏取灰色收入創造了空間，自己在任只有幾年，何樂而不為？”

王衍用則指出，最主要根源還源自目前的體制問題，在現有財稅體制下，地方政府的財政收入大部分要上繳中央，預留給自己可支配的資金根本不足以讓地方官員施展手腳，“地方政府只有靠賣地才能搞發展，才能發工資，如果這種不合理的體制不改變，做再多表面文章也是徒勞，沒有來錢的路子，地方靠什么發展？”

針對目前現狀，鄭明媚建議國家應建立懲罰機制，從法律和政策的角度去解決目前建設中存在的相關問題，“國家應建立起一種對地方的約束機制，比如不考核投資項目，而是考核項目實施的質量?！?/P>

王衍用認為，在財政分配上，中央應給地方預留一定的發展資金，讓地方政府擺脫對土地財政的依賴，“還可以改變官員的考核機制，不以GDP考核，而是以投資效率考核，此外，對一些生態資源較好的地方也可進行多樣化考核，若保護得當且通過考核，中央則可分配相應的財政資金?！?/P>

孫小榮則建議政府應退出旅游項目建設的具體工作，做好本職服務性工作即可，“哪個地方好還是不好，是否適合發展旅游業，自有市場和游客去選擇，有投資商去判斷，政府只要做好相關服務、監督工作就行了，不要什么都插手,要知道什么都插手，結果會什么都做不好。”

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