各自為戰(zhàn) 環(huán)渤海旅游總體規(guī)劃受阻

天津?yàn)I海新區(qū)的旅游業(yè)發(fā)展迅速，近年來(lái)受到越來(lái)越多人的熟知。9月13日下午，天津市濱海新區(qū)北塘一片風(fēng)和日麗景象，這個(gè)以旅游地產(chǎn)著稱(chēng)的古鎮(zhèn)周邊聚集了濱海新區(qū)大量的旅游資源，從北塘古鎮(zhèn)到航母主題公園，從海鮮一條街到洋貨市場(chǎng)，從東疆海濱到森林公園，從中國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)園區(qū)到中新天津生態(tài)城，一個(gè)集合了娛樂(lè)休閑、度假游玩及配套動(dòng)漫科技產(chǎn)業(yè)的旅游產(chǎn)業(yè)基地已見(jiàn)雛形。

與熱鬧的七八月份相比，除了海河外灘附近的人流相對(duì)密集外，濱海新區(qū)各個(gè)景點(diǎn)已十分冷清，一條條空蕩的大街上，來(lái)往車(chē)輛和游客屈指可數(shù)，大部分景點(diǎn)已空無(wú)一人，以上景象預(yù)示著這個(gè)以濱海浴場(chǎng)為主的渤海沿岸城市旅游旺季的結(jié)束。

濱海新區(qū)向北幾十公里外的唐山灣地區(qū)，則完全淪為一片重工業(yè)和建筑工地的天堂，處處可見(jiàn)呼嘯而過(guò)的載重卡車(chē)，空氣中彌漫著飛揚(yáng)的塵土，絲毫不見(jiàn)沿海地區(qū)特有的碧海藍(lán)天。

而這里唯一讓人向往的旅游景點(diǎn)――曹妃甸濕地也因常年缺乏游客，完全依靠政府組織的大型活動(dòng)積累人氣。

在環(huán)渤海長(zhǎng)達(dá)5700公里的弧形海岸線(xiàn)上，同樣的困境在秦皇島、葫蘆島、營(yíng)口、滄州、東營(yíng)、煙臺(tái)等市也普遍存在，季節(jié)性旅游的夏熱冬冷、工業(yè)發(fā)展與旅游齊聚沿海、旅游項(xiàng)目人氣不足等問(wèn)題一直困擾著環(huán)渤海城市旅游業(yè)的發(fā)展。

工業(yè)企業(yè)與旅游業(yè)交錯(cuò)并存

在環(huán)渤海地區(qū)的數(shù)個(gè)城市中，一直在工業(yè)與旅游的定位中搖擺不定，工業(yè)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)誘惑和旅游對(duì)城市品位的提升對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，都是不可或缺的一部分。多數(shù)城市形成了目前沿海工業(yè)與旅游并重的產(chǎn)業(yè)布局，由于缺乏整體規(guī)劃，使得環(huán)渤海沿岸地區(qū)呈現(xiàn)出工業(yè)與旅游業(yè)交錯(cuò)分布的格局，這嚴(yán)重制約了當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)的發(fā)展。

大連，這個(gè)極具盛名的旅游城市，近年來(lái)數(shù)起中石化爆炸事故讓這座城市不為人知的一面昭然于世。在美麗的黃金海岸及大連市區(qū)北側(cè)大孤山開(kāi)發(fā)區(qū)，分布著大量存在嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)的石化企業(yè)?；すI(yè)為大連提供了豐厚的財(cái)稅，而旅游則為這個(gè)城市成為國(guó)際知名城市創(chuàng)造了條件。

與大連市相距不遠(yuǎn)、同為兄弟城市的營(yíng)口，造紙、化工等產(chǎn)業(yè)同樣在整個(gè)經(jīng)濟(jì)格局中占據(jù)重要位置；葫蘆島的旅游在環(huán)渤海地區(qū)享有盛名，但同樣的，重金屬冶煉企業(yè)也在該市占據(jù)重要位置。

由于政治地位使然，秦皇島堪稱(chēng)為環(huán)渤海地區(qū)工業(yè)污染相對(duì)較小的城市，其濱海度假旅游同樣吸引了大量游客。不過(guò)據(jù)當(dāng)?shù)匾晃还賳T介紹，秦皇島的旅游只有夏季幾個(gè)月的旺季，“就那么幾個(gè)月比較旺盛，其他時(shí)候都很冷清”。另外，秦皇島是我國(guó)重要的能源輸出港口。

作為同樣重要港口城市的還有濱海新區(qū)的天津港、唐山曹妃甸港和京唐港、滄州地區(qū)的黃驊港，這些港口大多是以能源輸送為主的港口，定位、功能和現(xiàn)狀并無(wú)太大區(qū)別，而這些港口的周邊均分布著大量鋼鐵冶煉和化工等重污染企業(yè)。

“以前塘沽區(qū)和漢沽區(qū)均有大量小鋼鐵冶煉企業(yè)，濱海新區(qū)成立后，天津市政府關(guān)掉了一部分小鋼鐵冶煉企業(yè)?！睋?jù)天津市寧河縣某政府部門(mén)官員介紹，工業(yè)污染目前仍是制約濱海新區(qū)旅游發(fā)展的主要因素之一。

與濱海新區(qū)相鄰的唐山市南堡開(kāi)發(fā)區(qū)、曹妃甸工業(yè)區(qū)及海港開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)，同樣有大量重工業(yè)企業(yè)，其以旅游度假為主的唐山灣國(guó)際旅游島、曹妃甸生態(tài)城和曹妃甸濕地均建在這些重工業(yè)基地的夾縫中。

在當(dāng)前以GDP為王的時(shí)代背景下，環(huán)渤海各個(gè)城市的產(chǎn)業(yè)布局幾乎大同小異，每個(gè)城市獨(dú)特的產(chǎn)業(yè)少之又少，天津、唐山、濰坊和葫蘆島的能源產(chǎn)業(yè)，大連、營(yíng)口、滄州和東營(yíng)的化工產(chǎn)業(yè)，都在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展中占據(jù)重要位置，以上每個(gè)城市都提出了目標(biāo)宏大的旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)。

在缺乏整體規(guī)劃的形勢(shì)下，各地的旅游和工業(yè)規(guī)劃稍顯混亂，同質(zhì)化現(xiàn)象造成的資源浪費(fèi)也日趨嚴(yán)重，環(huán)渤海地區(qū)各個(gè)城市的旅游建設(shè)幾乎清一色為濱海休閑度假。

但地方政府卻并不如此認(rèn)為，唐山灣國(guó)際旅游島的某位官員表示，唐山灣國(guó)際旅游島建設(shè)可與天津?yàn)I[簡(jiǎn)介 最新動(dòng)態(tài)]海新區(qū)和秦皇島形成互補(bǔ)，“雖然同為濱海度假休閑，但我們有海島、森林、溫泉、寺廟，這是其他地方所不具備的”。

地方利益格局難破題

為了將旅游資源和市場(chǎng)形成互補(bǔ)，2008年，京、津、冀、魯、遼五省市開(kāi)始謀劃環(huán)渤海旅游一體化方案，2010年，《環(huán)渤海地區(qū)旅游發(fā)展總體規(guī)劃》正式起草，2013年2月，該方案通過(guò)專(zhuān)家論證。但這注定只能是一場(chǎng)美麗的傳說(shuō)。

據(jù)一位曾參與《環(huán)渤海地區(qū)旅游發(fā)展總體規(guī)劃》論證的相關(guān)人士介紹，雖然該方案是在國(guó)家旅游局的主導(dǎo)下進(jìn)行的，但京、津、冀、魯、遼五省市的參與熱情并不高，“別說(shuō)各省市相關(guān)主管領(lǐng)導(dǎo)了，連省級(jí)旅游局的局長(zhǎng)都沒(méi)有參加會(huì)議，參加的都是一些下面處室的官員，會(huì)議不可能產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的東西”。

與海南、廈門(mén)等傳統(tǒng)濱海旅游相比，環(huán)渤海地區(qū)城市雖然坐擁數(shù)千公里的優(yōu)質(zhì)海岸線(xiàn)，但旅游業(yè)發(fā)展卻并不樂(lè)觀，在大工業(yè)、大能源和大港口等龐大產(chǎn)業(yè)的夾縫中，這些地區(qū)的旅游發(fā)展空間更顯逼仄。

即便是旅游業(yè)發(fā)展較好的大連市也面臨著同樣的問(wèn)題，大連市堪稱(chēng)為環(huán)渤海沿岸城市中（直轄市天津除外）旅游收入最高的城市，而同年全市規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)總產(chǎn)值突破萬(wàn)億元，大連石化一家企業(yè)的銷(xiāo)售收入即達(dá)到千億元，超過(guò)全市一年的旅游收入。

其他幾個(gè)城市的旅游業(yè)發(fā)展也面臨著同樣現(xiàn)狀，且環(huán)渤海地區(qū)各個(gè)城市旅游資源和收入并不平衡，出于地方利益的考量，一些城市對(duì)環(huán)渤海地區(qū)旅游發(fā)展總體規(guī)劃并不積極，據(jù)國(guó)家旅游局一位人士透露，“主要是國(guó)家旅游局牽頭，河北省在推動(dòng)，阻力比較大”。

環(huán)渤海地區(qū)旅游發(fā)展最好的兩個(gè)城市是北京和天津，2012年北京市全年旅游總收入為3600億元，天津市全年總收入為2000億元左右，河北省唐山市、秦皇島市和滄州市全年的旅游收入分別是170億元、201億元和53億元。三個(gè)城市旅游收入加起來(lái)還不足北京市的一個(gè)零頭，整個(gè)河北全省的收入接近1600億元。

相比于河北，遼寧和山東的旅游似乎還有一些競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，山東省2012年的旅游收入為4500億元；遼寧全省旅游總收入為3940億元，其中大連767.2億元、營(yíng)口180億元、葫蘆島212.3億元。

在環(huán)渤海地區(qū)的旅游發(fā)展中，河北省無(wú)疑是最弱的一環(huán)，“這就是河北省一直注重發(fā)展重工業(yè)政策下的惡果，現(xiàn)在鋼鐵和煤炭不景氣了，這種不合理產(chǎn)業(yè)布局的弊端就呈現(xiàn)出來(lái)了?！鄙鲜鰢?guó)家旅游局人士如此表述。

以上發(fā)展的差異化使得各省市合作規(guī)劃旅游的可能性變得渺茫，各個(gè)城市更鐘情于發(fā)展本地的旅游產(chǎn)業(yè)，“合作即意味著那些后起的城市要分食其他地方的旅游市場(chǎng)，北京、天津這些城市肯定不會(huì)愿意，但若統(tǒng)一規(guī)劃，那些側(cè)重工業(yè)發(fā)展的城市很可能要放棄目前規(guī)劃的一些旅游項(xiàng)目，讓給那些側(cè)重旅游業(yè)的城市，他們也不愿意?！敝袊?guó)休閑旅游文化研究中心副主任孫小榮并不看好環(huán)渤海旅游整體規(guī)劃一事。

孫小榮表示，即便是《環(huán)渤海地區(qū)旅游發(fā)展總體規(guī)劃》方案通過(guò)批準(zhǔn)，具體實(shí)施的難度也會(huì)很大，“每個(gè)城市都有自己的利益格局，無(wú)論大小都是自己的蛋糕，不可能讓給別人，再說(shuō)規(guī)劃只是一些指導(dǎo)性的東西，不可能對(duì)現(xiàn)狀產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響”。

北京交通大學(xué)教授王衍用認(rèn)為，目前大多數(shù)地方政府發(fā)展旅游業(yè)和開(kāi)發(fā)商進(jìn)入旅游地產(chǎn)的真正動(dòng)力在于土地，“大多數(shù)地產(chǎn)商進(jìn)入旅游地產(chǎn)的目的是為了圈地，旅游地產(chǎn)以少量代價(jià)拿到土地，圈起來(lái)等待升值，他們并不是真正為了發(fā)展旅游業(yè)”。

國(guó)家發(fā)改委城市與小城鎮(zhèn)發(fā)展研究中心副主任鄭明媚則表示，發(fā)展旅游地產(chǎn)項(xiàng)目要符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，“發(fā)展什么也離不開(kāi)人和產(chǎn)業(yè)，有人、有相關(guān)配套的產(chǎn)業(yè)，一個(gè)地方才能發(fā)展起來(lái)，否則就容易荒廢”。

如何突破體制瓶頸

王衍用指出，目前旅游地產(chǎn)發(fā)展的最大困境在于地方政府對(duì)土地財(cái)政的過(guò)度依賴(lài)。重項(xiàng)目引進(jìn)而輕項(xiàng)目建設(shè)，重投資而輕質(zhì)量，重賣(mài)地而輕系統(tǒng)規(guī)劃，“當(dāng)下旅游地產(chǎn)發(fā)展的困境從根本上說(shuō)是體制問(wèn)題造就的，地方政府沒(méi)有收入來(lái)源，只能通過(guò)賣(mài)地，賣(mài)地有了錢(qián)才能用來(lái)做其他事情，沒(méi)錢(qián)什么都干不成?！?/P>

中國(guó)房地產(chǎn)報(bào)記者在承德、唐山和天津等地的實(shí)地采訪(fǎng)也印證了王衍用的說(shuō)法，作為大環(huán)渤海地區(qū)重要的旅游城市，近幾年承德市通過(guò)招商[簡(jiǎn)介 最新動(dòng)態(tài)]引資共引入上百個(gè)旅游項(xiàng)目，總投資達(dá)上千億元，而多數(shù)項(xiàng)目在圈地后或建設(shè)一部分就陷入停滯，但即便如此，承德市政府依然在不遺余力地招商引資。

唐山灣國(guó)際旅游島的現(xiàn)狀也基本相同，旅游島管委會(huì)通過(guò)BT合作方式或招商引資的數(shù)十個(gè)旅游項(xiàng)目中，由于前期鋪攤過(guò)大導(dǎo)致債務(wù)過(guò)重、資金短缺，多半進(jìn)入“停滯或半停滯狀態(tài)”，該地區(qū)大半旅游地產(chǎn)項(xiàng)目被擱置。

位于天津?yàn)I海新區(qū)，由國(guó)家旅游局和天津市政府合作開(kāi)發(fā)的中國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)園區(qū)，規(guī)劃面積達(dá)99平方公里，計(jì)劃十年內(nèi)將投資3000億元，但此園區(qū)從2011年4月底揭牌后，便沒(méi)有了下文，至今啟動(dòng)區(qū)域仍是一片空城。

一邊是日漸疲軟的旅游現(xiàn)狀，一邊是政府的盲目開(kāi)發(fā)。如何打造環(huán)渤海旅游圈，如何讓環(huán)渤海地區(qū)豐富的旅游資源得到合理配置和利用，不僅需要當(dāng)?shù)馗骷?jí)政府認(rèn)真對(duì)待，也需要引起國(guó)家相關(guān)部門(mén)的高度重視。

“地方政府缺乏對(duì)項(xiàng)目系統(tǒng)的規(guī)劃，一味執(zhí)迷于土地財(cái)政，這是造成目前旅游地產(chǎn)行業(yè)混亂的主要原因?！币晃唤邮苤袊?guó)房地產(chǎn)報(bào)記者采訪(fǎng)的學(xué)者表達(dá)了對(duì)目前某些地方政府做法的不滿(mǎn)，“賣(mài)地可以增加政府收入，有了收入可以搞一大批政績(jī)工程，為自己升官做鋪墊，同時(shí)還為自己贏取灰色收入創(chuàng)造了空間，自己在任只有幾年，何樂(lè)而不為？”

王衍用則指出，最主要根源還源自目前的體制問(wèn)題，在現(xiàn)有財(cái)稅體制下，地方政府的財(cái)政收入大部分要上繳中央，預(yù)留給自己可支配的資金根本不足以讓地方官員施展手腳，“地方政府只有靠賣(mài)地才能搞發(fā)展，才能發(fā)工資，如果這種不合理的體制不改變，做再多表面文章也是徒勞，沒(méi)有來(lái)錢(qián)的路子，地方靠什么發(fā)展？”

針對(duì)目前現(xiàn)狀，鄭明媚建議國(guó)家應(yīng)建立懲罰機(jī)制，從法律和政策的角度去解決目前建設(shè)中存在的相關(guān)問(wèn)題，“國(guó)家應(yīng)建立起一種對(duì)地方的約束機(jī)制，比如不考核投資項(xiàng)目，而是考核項(xiàng)目實(shí)施的質(zhì)量。”

王衍用認(rèn)為，在財(cái)政分配上，中央應(yīng)給地方預(yù)留一定的發(fā)展資金，讓地方政府?dāng)[脫對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)，“還可以改變官員的考核機(jī)制，不以GDP考核，而是以投資效率考核，此外，對(duì)一些生態(tài)資源較好的地方也可進(jìn)行多樣化考核，若保護(hù)得當(dāng)且通過(guò)考核，中央則可分配相應(yīng)的財(cái)政資金?！?/P>

孫小榮則建議政府應(yīng)退出旅游項(xiàng)目建設(shè)的具體工作，做好本職服務(wù)性工作即可，“哪個(gè)地方好還是不好，是否適合發(fā)展旅游業(yè)，自有市場(chǎng)和游客去選擇，有投資商去判斷，政府只要做好相關(guān)服務(wù)、監(jiān)督工作就行了，不要什么都插手,要知道什么都插手，結(jié)果會(huì)什么都做不好?！?

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