底特律帶給中國城市發展規劃的五大啟示

　　7月18日，美國底特律市根據美國《破產法》向美國聯邦法院申請破產保護，背負近200億美元沉重債務的底特律市或將成為美國歷史上最大的申請破產保護的城市。對于快速發展城市化的中國，底特律能帶給中國城市發展規劃哪些啟示？

　　結構升級是避免破產的基礎支撐；財政收入嚴重集中在某個領域具有重大隱患；財政收支審慎性是財政可持續發展的基礎；產業、城市、經濟和社會應該協調發展；中央政府應及時有效地整治地方財政風險。

　　從美國工業體系的明星城市，到一個背負近200億美元的破產城市，底特律是如何演繹這段悲慘的沒落之旅。筆者認為，產業空心化、人口、社會問題以及財政收支非審慎等是底特律走向崩潰的“墊腳石”。

　　產業空心化是底特律沒落的最根本原因。底特律隨著汽車工業的準備轉移，特別是日本汽車工業強勁的競爭優勢，以及底特律特有的社會問題，使得底特律的汽車工業逐步空心化。2008年美國金融危機重創了底特律，對于底特律更是致命一擊。

　　人口減少和產業空心化帶來了嚴重的社會問題，使得底特律變為罪惡之城，并進入經濟社會發展的惡性循環。一是失業率非常嚴重，二是犯罪率極高，三是城市基礎設施癱瘓。

　　此外，底特律財政高度依賴汽車工業以及財政政策的非審慎性是底特律破產的財政根源。

　　底特律事件對于中國經濟結構轉型、地方財政可持續發展、財政收支的審慎性以及經濟社會協調發展等都具有重要的借鑒意義。

　　一是新舊主導產業的更迭是經濟結構轉型的必然，固守舊有模式對經濟發展而言是危險的，結構升級是避免破產的基礎支撐。美國汽車行業在日本汽車行業的沖擊下競爭力大大降低，加上向新興經濟體轉移部分產業環節，使得美國汽車產業成為一個缺乏創造性的舊主導產業。相應的是，美國以信息化為支撐的服務業持續快速發展并成為新的主導產業。如果固守舊有產業或舊有的不合理模式，那么可持續發展將是一個現實的困境。積極引導具有真實需求的新興產業的發展，促進經濟結構的有效轉型這是經濟可持續發展的基礎。

　　二是財政收入嚴重集中在某個領域具有重大隱患。一個特定領域貢獻較大比例的財政收入是一些國家和城市的共性，但是，如果這個領域發生系統性風險，那么財政收入將面臨系統性沖擊，財政狀況惡化甚至出現財政危機就十分必然。我國部分城市土地收入占比較大，實際上也與底特律汽車產業稅收占比大有相似的風險，如果房地產市場發生巨大的危機，那么土地財政將即刻崩潰，而財政支出是具有剛性的，基于土地收入的財政收支體系將成為無本之木。

　　三是財政收支審慎性是財政可持續發展的基礎。其一，從底特律的經驗看，高稅負是財政狀況惡化螺旋的重要根源，中國是否為高稅負的經濟體目前存在爭議，但是高稅負對財政可持續發展是有害的，高稅負可能導致資本轉移、產業轉移甚至富裕階層遷徙，這些是不存在爭議的。其二，在支出方面，養老支出是財政支出最持續的挑戰，底特律長期的負債一半以上與養老相關。其三，債務的累積成本是財政支出的又一重大負擔，底特律政府運行費用從2008財年的10.25億美元降低至2013財年的6.92億美元，剛性支出增量主要來自利息支出。最后，剛性支出項目設立要審慎，底特律針對警員、消防員醫療退休福利系統很大程度上加劇了財政收入的惡化。

　　四是城市發展的核心支撐是產業發展和有效就業，產業、城市、經濟和社會應該協調發展。作為曾經的第四大城市，底特律最后淪為鬼城，主要在于其沒有新型產業的支撐，沒有有效就業崗位的支持。中國正在進行的新型城鎮化或城鄉一體化建設，核心環節是有效就業，否則可能形成“劣幣驅逐良幣”，最后城鎮成為一個貧民窟。同時，城市建設和管理應該統籌產業的發展、城市自身發展以及整體的經濟社會發展狀況，特別是基礎設施、教育、醫療、住房、養老、治安、環保、文化等基本保障體系的完善，以形成良性的互動和正反饋。

　　最后是中央政府應該摸底地方政府的財政狀況和財政風險，及時有效地整治地方財政風險。美國的地方政府財政風險并非個例。對于中國，地方債務規模測算口徑差異較大，2010年地方債務規模存在7-12萬億元的不同測算結果，還不包括隱性負債。最近2-3年社會融資規模的快速膨脹，地方政府的債務規模應該是水漲船高，有研究認為國內地方債務高達15-18萬億元。中央政府應該定期不定期摸底地方債務水平，并適時適度進行“壓力測試”，保障整個財政體系的可持續發展，以服務于宏觀經濟平穩發展和結構轉型大局。

（作者系中國社會科學院金融研究所助理研究員、經濟學博士）

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