【旅游法】保護旅游資源與社區(qū)利益是重要原則

旅游法具備的保障、保護與規(guī)范功能，就是要保障所有利益相關(guān)者的利益訴求都能夠得到充分的尊重，保護所有利益相關(guān)者的合法權(quán)益，而不僅僅是“旅游者和旅游經(jīng)營者”的權(quán)益

旅游法作為一部綜合法，不僅僅強調(diào)保障公民的旅游權(quán)利，保護旅游者和旅游經(jīng)營者的合法權(quán)益，同樣也要求要“依法合理利用旅游資源”，對各類文化遺產(chǎn)、自然資源要在充分保護的前提下進行科學、合理、適度的旅游開發(fā)，對于當?shù)貍鹘y(tǒng)文化、習俗和區(qū)域個性等社區(qū)利益要充分尊重。這些要求對于我國正處于快速和規(guī)?；l(fā)展階段的旅游業(yè)來說，具有非常重要的指導、約束和規(guī)范作用。

眾所周知，改革開放30年來，中國旅游業(yè)得到了快速、持續(xù)發(fā)展，國人對旅游和旅游業(yè)的認識也有了很大提高，從只是把旅游業(yè)作為一個補充性的產(chǎn)業(yè)到作為支柱產(chǎn)業(yè)、主導產(chǎn)業(yè)來培育，到上升為國家戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)定位的變化充分顯示了政府對旅游產(chǎn)業(yè)意識的轉(zhuǎn)變與提升，更有許多地方對旅游業(yè)的重視和期望達到了非常高的程度。

應(yīng)該說，對旅游業(yè)的這種高度重視與旅游業(yè)的貢獻和地位是相稱和匹配的。但這種重視有時落實在旅游開發(fā)行動上，則往往會出現(xiàn)一些違背科學、非理性的行為，如因規(guī)劃不當而導致對資源的過度開發(fā)、甚至破壞性開發(fā)，利益分配機制失衡而導致違背社區(qū)意愿、損害社區(qū)利益現(xiàn)象等。主觀上是謀求發(fā)展，但客觀上卻損害了部分利益相關(guān)者的合法權(quán)益。

旅游業(yè)的發(fā)展關(guān)系到眾多的利益相關(guān)者，包括旅游者、政府、企業(yè)、社區(qū)居民、社會公眾及人類后代和非人類利益相關(guān)者(資源、環(huán)境等)，他們在旅游業(yè)的發(fā)展過程中處在不同的位置、對地方發(fā)展有不同的控制力，主動或被動地投入成本，有不同的利益訴求，但在利益分配時卻處于不同的位置。有的處于絕對的強勢地位，如政府、企業(yè)(開發(fā)商)，他們主導著旅游業(yè)發(fā)展的方向和旅游利益的分配;有的則處于相對的弱勢地位，如社區(qū)居民、人類后代以及資源和環(huán)境等，他們在利益分配鏈條中不僅處于絕對的弱勢，有的甚至無法表達自己的利益訴求。這就需要構(gòu)建一種合理的機制，充分保障旅游業(yè)發(fā)展中所有的利益相關(guān)者能夠真正地實現(xiàn)成本共擔與利益共享，而這種機制的建立就需要從法律的角度來保障。

所以，旅游法作為一部綜合性立法，他所具備的保障、保護與規(guī)范功能，就是要保障所有利益相關(guān)者的利益訴求都能夠得到充分的尊重，保護所有利益相關(guān)者的合法權(quán)益，而不僅僅是“旅游者和旅游經(jīng)營者”的權(quán)益。

任何的開發(fā)行為幾乎都是一場利益重新分配的博弈，而處于強勢地位、對地方發(fā)展具有實際控制力的利益相關(guān)者往往本身即是博弈規(guī)則的制定者，他們可以通過自己能夠完全控制的地方政策、規(guī)劃以及調(diào)控手段等來達到自己的利益最大化，這種現(xiàn)象在旅游發(fā)展實踐中屢見不鮮。無論是前一段時間紛紛揚揚的“宗教寺廟上市”、還是近期在社會上引起強烈反響的“興教寺拆遷”，以及在旅游開發(fā)過程中被廣泛詬病的“保護性開發(fā)”行為等，實際上都是處于強勢地位、對旅游業(yè)發(fā)展具有實際控制力的利益相關(guān)者們用堂而皇之的理由來謀取商業(yè)利益的結(jié)果。

旅游法第一章第四條中強調(diào)，要“依法合理利用旅游資源”;第三章第二十一條中要求，“對自然資源和文物等人文資源進行旅游利用，必須嚴格遵守有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，符合資源、生態(tài)保護和文物安全的要求，尊重和維護當?shù)貍鹘y(tǒng)文化和習俗，維護資源的區(qū)域整體性、文化代表性和地域特殊性”。這兩條要求既與我國的《文物保護法》、《環(huán)境保護法》的相關(guān)規(guī)定相銜接，又非常符合尊重社區(qū)利益、保護地方個性的現(xiàn)代社會發(fā)展理念，充分體現(xiàn)了旅游法是以保護所有旅游利益相關(guān)者權(quán)益為基本宗旨，規(guī)范旅游開發(fā)、旅游經(jīng)營和旅游者行為的特性。

旅游法關(guān)于依法合理利用旅游資源、尊重當?shù)貍鹘y(tǒng)文化、習俗和社區(qū)利益的相關(guān)規(guī)定，為今后的旅游資源開發(fā)和旅游業(yè)經(jīng)營設(shè)定了一個基本準則，這個準則在旅游發(fā)展實踐層面上表現(xiàn)為：旅游資源開發(fā)必須要在相關(guān)法律的約束下進行，發(fā)展旅游業(yè)的利益要在所有的利益相關(guān)者中實現(xiàn)均衡分配，而不是削弱或剝奪一部分利益相關(guān)者的利益，旅游及其他相關(guān)規(guī)劃、開發(fā)和建設(shè)行為要充分尊重當?shù)氐膫鹘y(tǒng)文化和區(qū)域個性，等等。

當然，這些規(guī)定還需要通過具體的實施細則來進一步細化、深化，通過法律的形式給旅游資源開發(fā)和旅游經(jīng)營行為建立一個基本的準則，也為那些在旅游業(yè)發(fā)展過程中處于強勢地位、對地區(qū)發(fā)展具有實際控制能力的規(guī)則制定者設(shè)定一個約束框架，使我國旅游業(yè)真正實現(xiàn)快速、健康與和諧發(fā)展。

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