對集約用地推進城鎮化的思考

2012年12月閉幕的中央經濟工作會議明確把“積極穩妥推進城鎮化，著力提高城鎮化質量”列入2013年經濟工作的主要任務之一，而新型城鎮化作為拉動內需、優化經濟結構的重要舉措，也是未來幾年我國經濟工作的重點。城鎮化的含義豐富，人口城鎮化伴隨的還有土地的城鎮化過程。當前我國土地的空間布局與利用結構不均衡，而節約集約用地的原則不能動搖，如何在各種約束條件下做好土地城鎮化的文章，是土地管理者必須思考并著力解決的。

新型城鎮化首先必須制定合理的發展戰略，也就是不同等級城市的發展路徑選擇。在上世紀八十年代，我國從防止“大城市病”的考慮出發，制定了“控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城鎮”的戰略。但由于大城市公共基礎設施投入多，產業門類豐富，規模效益明顯，輻射帶動作用強，近年來大城市發展并沒有控制住，快速發展的大城市先后出現交通擁擠、環境污染、資源緊缺、房價高漲等病狀。

“大城市病”的惡化，其實也給出了未來新型城鎮化必須優先發展中小城市的必然選擇，比如大城市的高房價抬高了進入門檻，而拆遷征地成本的提高也使政府在用地規模上擴張困難。但是，要發展中小城市不能靠行政力量來強制人口轉移，還必須提高中小城市的吸引力。最重要的一個措施是加強中小城市公共基礎設施建設，提高公共服務水平。因此，必須在財政投入上更多照顧中小城市，增強其對產業與人口的吸引力、向心力，與大城市的離心效應同步，推進中小城市發展。

但是，中小城市發展又必須特別注意節約集約用地，不能再走低價招商引資的發展道路。中小城市地價低，城市擴張成本低，但如果再沿襲過去粗放用地的發展方式，這樣的城鎮化發展會導致耕地保護壓力劇增。而且，新型城鎮化本身就包含著集約的內涵，要實現這個目標，一是從規劃入手貫徹集約用地原則，二是通過提高拆遷征地的補償標準倒逼地方政府集約用地。包含各類社保與就業培訓在內的征地補償標準的提高，既能通過城鎮化成本的合理提升來約束濫用土地行為，又能提高被補償人群的消費力和持續就業能力，平衡社會財富分配，構建城市發展的長期動力。

城鎮化發展除了要考慮不同級別城市間的均衡外，還需考慮城鄉用地的均衡，尤其是城鄉建設用地的均衡。由于缺乏行之有效的退出渠道，我國過去的城鎮化過程，雖然農村人口向城市轉移，但出現的卻是城市與農村建設用地一起增長的結果。1997~2007年，我國農村人口減少了13%，而村莊用地卻增長了約4%，呈人減地增的逆向發展趨勢。大力推動城鎮化就必須解決存量集體建設用地的退出問題。

現行法規對存量集體建設用地尤其是宅基地的退出渠道并沒有明確規定，最終形成進城農民兩頭占地的現實。一方面作為福利無償退還給集體，農民心有不甘，另一方面相關政策又嚴禁宅基地向集體之外的需求者出售，進城農民的宅基地要么閑置，要么非法轉讓。當前唯一的退出方式是以“增減掛鉤”項目的方式，通過轉移發展權來統籌城鄉用地需求，但作為政府主導的土地權益轉移，如何保證農民的利益還需要不斷改進與完善。溫家寶總理在今年年初提出“土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權等，是法律賦予農民的合法財產權利……任何人都無權剝奪……也可以按照依法自愿有償的原則，由他們自主流轉或處置這些權利”。如果按照這一方式進行，農民將成為宅基地退出過程的主導者，政府可以將其權利買下，復墾為耕地，也可以由農民復墾后將發展權出讓，保證城市建設需要，也保持耕地不減少。而關鍵在于建立一個可以讓農民依法自愿有償流轉土地財產權利的市場，土地管理制度有必要進一步改革。

城鎮化是不可阻擋的趨勢，通過緊扣集約原則來推動城鎮化過程中空間與城鄉之間的用地均衡和高效，是土地城鎮化的必由之路。

本文關鍵字： 查看更多