新型城鎮化要把土地所有權歸還農民

       新型城鎮化需要頂層制度設計

新型城鎮化需要頂層制度設計

這次中央經濟工作會議提出，新型城鎮化要走集約、智能、綠色和低碳的道路，明確警示大中城市也同樣要調結構轉方式，否則走不遠。新型城鎮化是一項系統工程，涉及勞動就業、土地權益、綠色增長和低碳生活等方方面面，需要對概念模式、能源戰略和政策舉措進行過硬過細的探討，在此基礎上進行頂層制度設計。但客觀地看，各級政府官員的認識還很模糊，特別是對小城鎮發展的影響、地位、功能和作用等問題存有疑慮，制度層面也存在著需要打通的障礙。

一是扶持政策缺乏協調。各地支持小城鎮的積極性很高，但大多集中在生態環境與經濟基礎較好的地方，中西部地區有畏難情緒。中央各部委的扶持配套政策協調性不夠，各吹各的號，各唱各的調，一直形不成協調聯動的合力。

二是規劃管理水平偏低。鎮一級規劃水平不高是一個非常普遍的現象，目標定位不明確，重點不突出，省、市、縣、鎮各級規劃不銜接。有的規劃已經到期或即將到期，有的規劃可操作性不足，缺少有效實施手段。小城鎮怎樣提高規劃水平，值得高度關注。

三是地方財政配套困難。從1994年中央與地方實行分稅制改革后，中央和省對市、縣(市、區)兩級的財政分配體制進行了多次調整，大部分縣(市、區)財力不足。在這種情況下，中央和省實施的小城鎮基礎設施、公共設施和環境建設項目，一般都會要求地方財政配套投入，造成地方財政風險偏大，社會資源利用不足。

四是體制改革相對滯后。鄉鎮傳統管理模式涉及行業較廣、部門較多，與市場經濟不匹配，很多制度性難題有待突破。正在摸索中的鄉鎮機構改革、財政體制改革和農村稅費減免，在目前還很難適應經濟社會發展要求，很難適應改革所帶來的資金來源變化，很難適應人、才、物管理模式的變化。

五是增長機制尚未形成。長三角、珠三角等發達地區的鄉鎮企業絕大多數改制為民營企業，就地消化農業轉移人口的傳統模式發生了變化，通過鄉鎮政府辦企業、以工哺農、以工興鎮的機制已經衰退，但新的增長機制并沒有同步形成，產業同構的問題比較普遍。

鑒于這些障礙，我認為，應把小城鎮建設作為制定宏觀經濟政策的基礎原則。其中最核心的，是捅破農村土地集體所有制這層窗戶紙。我去過很多農民家庭，父老鄉親們兩手空空，除了簡單的生活和生產資料外，連一件讓銀行認可的貸款抵押物都拿不出來。農民為什么貧窮?我看窮就窮在沒有穩定、合法的財產收入，農村土地集體所有制虛化了產權主體，農民不是自己宅基地和承包地(林地、牧場)的所有者。不挖這個窮根，用盡補貼、免稅等辦法也只能頭痛醫頭，腳痛醫腳。俗話說，有恒產者有恒心。農民意識到土地是自己的，才會珍惜和投資土地。要讓農業乃至附著于土地之上的林業、畜牧業真正完成產業化，前提是把土地所有權歸還農民。

第一步，把農民的宅基地使用權首先轉化為可以有償轉讓的產權形式，當農民選擇小城鎮就業或定居時，可以通過宅基地使用權獲得相應的經濟補償，同時也獲得進鎮落戶或創業的啟動資本。第二步，把農民所擁有的土地承包經營權改為完全的土地所有權，徹底解決產權主體不清問題。在具體實施過程中，應當有利于農民真正受益，避免激化社會矛盾。

中央經濟工作會議所指明的新型城鎮化道路，是農民生產生活的家園，是農業產業化的載體，是推動農村改革發展的基地。這是一個鼓舞人心的藍圖，是一條通向繁榮的必由之路。

文/彭真懷 作者是北京大學中國地方政府研究院創院院長，中國城市發展研究院副院長

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