一文讀懂我國主題公園建設(shè)綱領(lǐng)性文件
近年來，各地先后建設(shè)了一些主題公園，對于滿足廣大人民群眾日益增長的文化旅游需要、完善城市功能等發(fā)揮了積極作用，成為旅游業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的重要業(yè)態(tài)。但是，主題公園建設(shè)發(fā)展中也出現(xiàn)了概念不清、盲目建設(shè)、模仿抄襲、低水平重復(fù)等問題，有些地區(qū)出現(xiàn)了地方債務(wù)風(fēng)險和房地產(chǎn)化傾向。為了促進(jìn)我國主題公園行業(yè)健康有序發(fā)展，滿足人民群眾的文化旅游需求，日前，發(fā)改委等五部門近日發(fā)布《關(guān)于規(guī)范主題公園建設(shè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》,對主題公園提出科學(xué)規(guī)劃與嚴(yán)格規(guī)范。
《意見》提出堅持市場主導(dǎo)、堅持因地制宜、堅持聚焦主業(yè)、堅持創(chuàng)新發(fā)展等4項原則，并從三大板塊提出具體政策措施。中國旅游研究院院長戴斌、產(chǎn)業(yè)所助理研究員戰(zhàn)冬梅認(rèn)為，《意見》從國家層面上明確了主題公園建設(shè)的指導(dǎo)思想、劃出了紅線、指明了方向，必將對當(dāng)前和今后一個時期我國主題公園的健康、有序、可持續(xù)發(fā)展起到積極引導(dǎo)的作用。從世界范圍來看，這份文件也是主題公園產(chǎn)業(yè)規(guī)范、促進(jìn)和發(fā)展領(lǐng)域的制度創(chuàng)新。
理解《意見》的時代背景
在全面建設(shè)小康社會的偉大歷史進(jìn)程中，旅游是衡量人民現(xiàn)代生活水平的重要指標(biāo)，是六大幸福產(chǎn)業(yè)之首。2017年，國內(nèi)旅游人數(shù)50.01億人次，全年實現(xiàn)旅游總收入5.40萬億元，人均出游3.7次。在大眾旅游和國民休閑時代，主題公園已經(jīng)超過山水景區(qū)，成為中國居民最普遍接受的休閑娛樂新選擇。調(diào)查表明，休閑、度假已經(jīng)成為第一大出游動機。
受益于旅游休閑市場的繁榮，我國正在迎來新一輪的主題公園建設(shè)熱潮。從迪斯尼到環(huán)球影城，從Hello Kitty到六旗樂園，從早期的華僑城到海昌海洋世界，從長隆到方特再到恒大童世界，國際國內(nèi)投資者和運營商在主題公園領(lǐng)域的競爭空前激烈。據(jù)測算，中國主題公園總量約為2100家，投資在5000萬元以上的有300家左右。截至到2017年底，1萬多家A級景區(qū)中，主題游樂類的景區(qū)339家(3.92%)。2016年全球前十大主題公園集團中國就占據(jù)了3席，亞洲游客量排名前20的主題公園中則有13個來自中國。
同時，主題公園建設(shè)發(fā)展中已經(jīng)出現(xiàn)了概念不清、類型不明、盲目建設(shè)、模仿抄襲、低水平重復(fù)等問題，有些地區(qū)甚至出現(xiàn)了地方債務(wù)風(fēng)險和房地產(chǎn)化傾向。如果不解決這些問題，則會影響主題公園的健康發(fā)展。
把握《意見》的政策要點
1、理清了內(nèi)涵?！兑庖姟泛侠斫缍酥黝}公園范圍，明確指出主題公園的營利目的和商業(yè)性質(zhì)，并與政府建設(shè)的各類公益性的城鎮(zhèn)公園、動植物園等進(jìn)行了區(qū)分，后者不屬于主題公園。結(jié)合國際經(jīng)驗和中國國情，《意見》從占地面積、投資額度等維度把主題公園劃分為特大型、大型和中小型三個等級，每個等級都有明確的可量化的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。
2、明確了主體?！兑庖姟访鞔_了主題公園的管理層級、主體以及論證、規(guī)劃、報批的程序，并對不同等級的主題公園建設(shè)提出了嚴(yán)格控制、合理規(guī)劃等發(fā)展導(dǎo)向。這些管理措施執(zhí)行到位后，將使主題公園的投資、建設(shè)與運營變得有章可循，有利于防止目前主題公園建設(shè)方面的盲目性和低水平重復(fù)。
3、劃出了紅線?！兑庖姟诽岢鰢?yán)格用地管理、嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線、嚴(yán)格核準(zhǔn)程序、嚴(yán)控房地產(chǎn)傾向、嚴(yán)防地方債務(wù)風(fēng)險，對一些不良傾向，特別是對利用主題公園用地開發(fā)房地產(chǎn)的行為旗幟鮮明地進(jìn)行了限制，劃出了紅線。應(yīng)當(dāng)說，國內(nèi)文旅產(chǎn)業(yè)對主題公園的發(fā)展功不可沒，但是也存在過于強調(diào)速度，而忽略了做文化產(chǎn)品的智慧和耐心。在商業(yè)模式上，早期的成功使有些開發(fā)商和運營商迷失了方向，過度沉迷于用主題公園提升地產(chǎn)品質(zhì)，地產(chǎn)變資產(chǎn)，用地產(chǎn)所得去補文化收入。飲鴆止渴的短視行為，不利于主題公園的健康長遠(yuǎn)發(fā)展，必須加以嚴(yán)厲制止和科學(xué)引導(dǎo)。
4、兼顧了利益?！兑庖姟吩趯χ黝}公園進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范的同時兼顧了國家、地方和企業(yè)的利益，將企業(yè)是否建立長期穩(wěn)定的投入機制和創(chuàng)新機制作為項目審批的重要條件之一。這些要求有助于主題公園項目長期穩(wěn)定運營，有效防止地方債務(wù)風(fēng)險、社會風(fēng)險和金融風(fēng)險。
5、給出了方向?！兑庖姟吩诤暧^、微觀并重的基礎(chǔ)上，從豐富文化內(nèi)涵、提高科技含量、壯大市場主體三方面給出了轉(zhuǎn)型升級質(zhì)量提升的方向。人民群眾對美好生活的向往就是我們的奮斗目標(biāo)，發(fā)展旅游、建設(shè)高質(zhì)量的主題公園是提高人民生活水平，滿足人民美好生活需要的一個重要內(nèi)容，必須長期堅持。強調(diào)主題公園產(chǎn)業(yè)必須由高速增長向高質(zhì)量增長轉(zhuǎn)變，這也是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想在主題公園領(lǐng)域的必然要求。
貫徹《意見》的工作要求
1、科學(xué)理解。在貫徹《意見》時需要科學(xué)把握“不是不發(fā)展，也不是亂發(fā)展，而是科學(xué)有序地發(fā)展”的政策基調(diào)。這個基本觀點在向市場宣貫的過程中必須講清楚，既要為健康的主題公園建設(shè)與發(fā)展提供清晰的政策指引，也要對一些打著主題公園幌子的不良傾向進(jìn)行有效的甄別。
2、加強調(diào)研。在政策的執(zhí)行過程當(dāng)中，要加強調(diào)研，對現(xiàn)有的主題公園建設(shè)存在的問題做進(jìn)一步的梳理，既要管以后的、未來的，也要逐步引導(dǎo)過去的、以前的，要在健康可持續(xù)發(fā)展的過程中有序解決已經(jīng)存在的問題。
3、試點推廣。對新增主題公園審批管理要選擇條件成熟的地區(qū)和企業(yè)做必要的試點工作。畢竟《意見》對主題公園的發(fā)展來說是新出現(xiàn)的事物，要防止在貫徹執(zhí)行過程中的爭權(quán)爭利、打政策的擦邊球，如為了規(guī)避“嚴(yán)格控制新建、擴建特大型主題公園”的規(guī)定，而可能把一個主題公園拆成多個項目的做法等。
4、文化自信。弘揚社會主義核心價值觀、傳承中華文化基因，對文化問題要避免簡單化處理。不是說樹個雕像就是文化，更重要的是要講好中國故事，要用老百姓聽得懂的語言講老百姓感興趣的事情。主題公園不僅是一種文化產(chǎn)品，更承載著民族文化意識形態(tài)。文化事業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)需要用正確的、吸引人的方式尤其是吸引年輕人的方式講述，可以通過文化價值的創(chuàng)新讓年輕人積極接觸，然后潛移默化接受，從而增強文化自信。
5、產(chǎn)權(quán)保護(hù)。知識產(chǎn)權(quán)方面，需要政府等各方面的合力來推進(jìn)，從政府的角度，要統(tǒng)籌利用政府、企業(yè)和社會各方力量，為主題公園市場的健康、科學(xué)有序發(fā)展提供充分必要的法律保障和公開透明的市場環(huán)境。
以下為《意見》部分內(nèi)容：
《意見》提出要科學(xué)規(guī)劃：
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合理界定范圍。本意見中所稱的主題公園，是指以營利為目的興建的，占地、投資達(dá)到一定規(guī)模，實行封閉管理，具有一個或多個特定文化旅游主題，為游客有償提供休閑體驗、文化娛樂產(chǎn)品或服務(wù)的園區(qū)。主要包括：以大型游樂設(shè)施為主體的游樂園，大型微縮景觀公園，以及提供情景模擬、環(huán)境體驗為主要內(nèi)容的各類影視城、動漫城等園區(qū)。政府建設(shè)的各類公益性的城鎮(zhèn)公園、動植物園等不屬于主題公園。
明確規(guī)模等級。結(jié)合我國當(dāng)前實際，將主題公園劃分為特大型、大型和中小型三個等級。總占地面積2000畝及以上或總投資50億元及以上的，為特大型主題公園；總占地面積600畝及以上、不足2000畝或總投資15億元及以上、不足50億元的，為大型主題公園；總占地面積200畝及以上、不足600畝或總投資2億元及以上、不足15億元的，為中小型主題公園。
科學(xué)論證發(fā)展。省級政府要根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展情況、區(qū)域人口規(guī)模、城市化程度和旅游市場條件等因素，嚴(yán)格科學(xué)論證，統(tǒng)籌研究本區(qū)域主題公園項目的數(shù)量和布局。嚴(yán)格控制新建、擴建特大型主題公園，省級政府對本地區(qū)特大型主題公園項目建設(shè)進(jìn)行科學(xué)論證，對未經(jīng)省級政府論證的項目不得報請國務(wù)院進(jìn)行核準(zhǔn)。合理規(guī)劃大型主題公園，符合條件的可納入本?。▍^(qū)、市）經(jīng)濟社會發(fā)展、旅游發(fā)展等重大規(guī)劃和相關(guān)區(qū)域規(guī)劃。要防止一哄而起、盲目發(fā)展、重復(fù)模仿、同質(zhì)化競爭，防范地方債務(wù)、社會、金融等風(fēng)險。
合理規(guī)劃布局。主題公園項目選址應(yīng)當(dāng)符合土地利用總體規(guī)劃和城市、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及相關(guān)專項規(guī)劃。統(tǒng)籌考慮主題公園項目游客眾多、人員密集的特點，合理規(guī)劃選址布局，避免與住宅等人員密集區(qū)域交叉疊加。在主題公園周邊地區(qū)，合理規(guī)劃酒店、餐飲、購物、娛樂、交通等服務(wù)設(shè)施建設(shè)，控制與主題公園無關(guān)的住宅、寫字樓等項目。在主題公園園區(qū)內(nèi)，要合理配套商業(yè)設(shè)施用地面積，不得擅自改變園區(qū)土地用途，嚴(yán)禁進(jìn)行住宅、酒店、寫字樓、大型購物中心等房地產(chǎn)開發(fā)。 |
《意見》提出要嚴(yán)格規(guī)范：
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嚴(yán)格用地管理。嚴(yán)格落實最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度，合理確定主題公園占地規(guī)模。主題公園用地要優(yōu)先利用存量和低效建設(shè)用地，嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地，禁止占用耕地（亦不得通過先行辦理分批次農(nóng)用地轉(zhuǎn)用等形式變相占用耕地）、天然林地、國家級公益林地和城鎮(zhèn)公園綠地，禁止違規(guī)填海建設(shè)主題公園。主題公園用地應(yīng)按照國家土地管理有關(guān)規(guī)定通過招拍掛等方式取得，嚴(yán)禁采取劃撥方式。
嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線。各地區(qū)要嚴(yán)格執(zhí)行《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》要求，嚴(yán)禁違規(guī)在自然保護(hù)區(qū)、文化自然遺產(chǎn)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園和地質(zhì)公園、飲用水水源保護(hù)區(qū)、重點（重要）生態(tài)功能區(qū)以及其他生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域選址建設(shè)主題公園。主題公園建設(shè)應(yīng)依法履行環(huán)境影響評價程序，采取嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施，嚴(yán)禁破壞生態(tài)環(huán)境。
嚴(yán)格核準(zhǔn)程序。主題公園核準(zhǔn)要嚴(yán)格執(zhí)行《企業(yè)投資項目核準(zhǔn)和備案管理條例》《政府核準(zhǔn)的投資項目目錄》的相關(guān)規(guī)定，按規(guī)定應(yīng)由省級政府核準(zhǔn)的主題公園項目，省級相關(guān)部門在政策把握、規(guī)劃布局、資源開發(fā)配置等方面要嚴(yán)格控制，不得下放核準(zhǔn)權(quán)限。
嚴(yán)控房地產(chǎn)傾向。各地區(qū)要嚴(yán)格控制主題公園周邊的房地產(chǎn)開發(fā)，從嚴(yán)限制主題公園周邊住宅用地比例和建設(shè)規(guī)模，不得通過調(diào)整規(guī)劃為主題公園項目配套房地產(chǎn)開發(fā)用地。主題公園周邊的酒店、餐飲、購物、住宅等房地產(chǎn)開發(fā)項目，必須單獨供地、單獨審批，不得與主題公園捆綁供地、捆綁審批，也不得通過在招拍掛中設(shè)置條件，變相將主題公園與周邊房地產(chǎn)捆綁開發(fā)。對擬新增立項的主題公園項目要科學(xué)論證評估，嚴(yán)格把關(guān)審查，防范“假公園真地產(chǎn)”項目。
嚴(yán)防地方債務(wù)風(fēng)險。科學(xué)論證主題公園建設(shè)項目，將企業(yè)是否建立長期穩(wěn)定的投入機制和創(chuàng)新機制作為項目審批的重要條件之一，確保主題公園項目長期穩(wěn)定運營。各地區(qū)要統(tǒng)籌考慮綜合債務(wù)率、現(xiàn)有財力、資金籌措和還款來源，穩(wěn)妥把握主題公園配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)節(jié)奏。要量力而行，嚴(yán)格控制因主題公園建設(shè)增加地方債務(wù)。 |
《意見》提出要提升質(zhì)量：
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豐富文化內(nèi)涵。深入挖掘中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化內(nèi)涵，鼓勵將中國元素融入到主題公園游樂項目中，積極弘揚社會主義核心價值觀，講好中國故事，傳承好中華文化基因。引導(dǎo)主題公園企業(yè)建立長期投入機制，定期更新主題公園的設(shè)施設(shè)備，鼓勵文化創(chuàng)意，不斷創(chuàng)新各種體驗服務(wù)、演藝等活動內(nèi)容。立足區(qū)位條件和地域特征，聚焦主題、凸顯主題，防止內(nèi)容重復(fù)、形態(tài)雷同。
提高科技含量。支持主題公園企業(yè)加強科技創(chuàng)新，充分調(diào)動社會各方面積極性，促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新、業(yè)態(tài)創(chuàng)新、內(nèi)容創(chuàng)新、模式創(chuàng)新和管理創(chuàng)新。支持利用數(shù)字技術(shù)、仿真、互聯(lián)網(wǎng)等高新技術(shù)支撐文化內(nèi)容、裝備、材料、工藝、系統(tǒng)的開發(fā)和利用，加快技術(shù)改造步伐。推動動漫游戲與虛擬仿真技術(shù)在主題公園設(shè)計、制造等領(lǐng)域中的集成應(yīng)用。加強知識產(chǎn)權(quán)運用和保護(hù)，健全創(chuàng)新激勵機制。
壯大市場主體。積極借鑒國外經(jīng)驗，加強自主創(chuàng)新，注重品牌建設(shè)，積極培育文化內(nèi)涵豐富、有市場影響力的主題公園企業(yè)。鼓勵挖掘、保護(hù)、發(fā)展民間特色傳統(tǒng)技藝和服務(wù)理念，培育具有地方特色的主題公園企業(yè)。要延伸產(chǎn)業(yè)鏈、提升價值鏈，推動主題公園企業(yè)通過合作、互相控股、參股等多種方式，在創(chuàng)意設(shè)計、旅游規(guī)劃、衍生產(chǎn)品開發(fā)等方面開展業(yè)務(wù)合作，打造跨界融合的產(chǎn)業(yè)集團。支持有條件的主題公園企業(yè)“走出去”，擴大產(chǎn)品和服務(wù)出口。 |
綠維綜合發(fā)改委官網(wǎng)內(nèi)容編輯整理
解讀內(nèi)容：戴斌，中國旅游研究院院長、國家旅游局?jǐn)?shù)據(jù)中心主任、教授、博士生導(dǎo)師;戰(zhàn)冬梅，中國旅游研究院產(chǎn)業(yè)所助理研究員、博士
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