從旅游發(fā)展的不平衡不充分看旅游供給側(cè)改革

十九大報告中指出，在新時代，我國社會主要矛盾為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。在報告中，習(xí)近平總書記共四次提及發(fā)展不平衡不充分的問題。“旅游”正是人民日益增長的美好生活需要的方面之一。他們通過旅游的方式，發(fā)現(xiàn)自我，感受世界，提升了自身的幸福感。由于我國旅游發(fā)展上的不平衡不充分，逐漸暴露的我國國內(nèi)旅游產(chǎn)業(yè)自身發(fā)展領(lǐng)域一系列矛盾與問題，如何突破國內(nèi)旅游不平衡和不充分，滿足人民日益增長的美好生活需要，是旅游界共同的心聲。實際上，旅游發(fā)展的不平衡不充分的主要問題是有效供給不足，是旅游供給結(jié)構(gòu)與市場需求結(jié)構(gòu)不相匹配，或者說供需錯配。

一、旅游領(lǐng)域發(fā)展的不平衡不充分

（一）旅游領(lǐng)域發(fā)展中的三大不平衡

第一是反映了旅游區(qū)域空間發(fā)展的不平衡。目前，我國旅游產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)為區(qū)域發(fā)展不均衡的局面，總的來說是“東強西弱，南強北弱”的格局。從目的地的方面來看，東部旅游目的地的接待能力與服務(wù)水平明顯優(yōu)于中西部，西部各省份生態(tài)環(huán)境好，本應(yīng)該應(yīng)成為旅游的重點發(fā)展區(qū)域，卻受困于交通基礎(chǔ)設(shè)施等因素的制約，而北方大部分地區(qū)旅游經(jīng)營，目前還基本上還處于粗放的模式，其市場化程度也大體落后于南方。從客源地的方面來看，東、中、西三大區(qū)域之間客源地潛在出游力呈現(xiàn)出了7:2:1的三級遞減的分布。東西之間、南北之間的旅游發(fā)展，表現(xiàn)出了不平衡的狀態(tài)。

第二是居民出游二元分化上的不平衡。據(jù)2016年的數(shù)據(jù)顯示，目前我國城鄉(xiāng)居民之間的人均旅游次數(shù)相差近三倍（5.7:1.5），城鄉(xiāng)居民之間的人均消費水平相差一倍（1007.8：572.6）。經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，城鄉(xiāng)居民之間收入水平的不平衡決定了出游率和消費水平的不平衡。

第三是反映了居民出游時間上的不平衡。閑暇時間是旅游與出行的前提，我國目前休假制度安排和人民群眾休閑度假旅游需求不相適應(yīng)，這造成了國民出游的全年時間分布過于集中。全年現(xiàn)有7個節(jié)假日共29天，約占全年的8%，但這些天的國內(nèi)游人數(shù)占到了全年的32%，而旅游收入更是占到全年旅游收入的40%左右。全年旅游流大起大落，呈現(xiàn)出高度失衡的狀態(tài)。

（二）旅游領(lǐng)域發(fā)展中的三大不充分

第一是反映了旅游綜合發(fā)育程度整體不充分。首先是旅游的綜合轉(zhuǎn)化率不高，相比于在人均出游率，游客在實際出游過程中的真正消費支出還很有限。這一來是因為游客結(jié)構(gòu)中低等收入群體的占比還仍然占大多數(shù)，抑制了旅游消費支出。二來是因為目的地消費鏈延伸不充分，阻礙了旅游消費支出。其次是旅游對地方經(jīng)濟社會的綜合貢獻上還不高，有些地方優(yōu)質(zhì)旅游資源集中度高，但景點內(nèi)外兩重天，景區(qū)的對周邊的輻射力度不足，對地方居民就業(yè)帶動與收入拉動的等效益釋放的還不夠充分。

第二是反映了旅游產(chǎn)品供給與服務(wù)質(zhì)量整體不充分。首先是我國旅游者對旅游的消費需求越來越多元。目前，我國旅游投資的驅(qū)動力上，基本還是以資本驅(qū)動為主，創(chuàng)新驅(qū)動力仍顯不足。觀光型產(chǎn)品依然是旅游項目投資上馬的主體，靠體驗經(jīng)濟取勝的休閑度假產(chǎn)品供給不足。針對個性游、自主游、深度游、高端游以及綜合性度假產(chǎn)品的開發(fā)還非常稀少，品牌化旅游產(chǎn)品還不充足。其次是我國旅游者對旅游服務(wù)品質(zhì)的追求在不斷加深。目前，我國在旅游的發(fā)展方式上，基本還是勞動密集型為主，技術(shù)集成尚顯不夠，旅游從業(yè)者素質(zhì)普遍偏低，智慧旅游發(fā)展不盡成熟，游客對旅游產(chǎn)品的優(yōu)質(zhì)體驗還做得不夠充分。

第三是反映了政府對旅游業(yè)監(jiān)管與服務(wù)整體不充分。首先，旅游標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化水平較低，監(jiān)管機制不健全。由于旅游消費環(huán)節(jié)多，合同環(huán)節(jié)極易造成條款不明晰、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任界限模糊，目前旅游業(yè)市場秩序混亂，買賣雙方市場存在信息不對稱。其次，政府政策規(guī)劃與配套措施不到位?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏科學(xué)性，旅游服務(wù)的配套設(shè)施的發(fā)展跟不上旅游消費者的擴大的步伐，旅游人才保障機制不足，旅游人才教育培訓(xùn)和開發(fā)機制相對滯后。

二、深化旅游供給側(cè)改革

報告中指出：“深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，必須把發(fā)展經(jīng)濟的著力點放在實體經(jīng)濟上，把提高供給體系質(zhì)量作為主攻方向，顯著增強我國經(jīng)濟質(zhì)量優(yōu)勢。擴大優(yōu)質(zhì)增量供給，實現(xiàn)供需動態(tài)平衡。”此次在報告中供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革再次被重點提及，其含義是：用改革的辦法推進結(jié)構(gòu)調(diào)整，減少無效和低端供給，擴大有效和中高端供給，增強供給結(jié)構(gòu)對需求變化的適應(yīng)性和靈活性，提高全要素生產(chǎn)率，使供給體系更好適應(yīng)需求結(jié)構(gòu)變化。

（一）用旅游發(fā)展要素驅(qū)動力的突破以應(yīng)對需求升級的步伐。

優(yōu)化旅游供給體系，完善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，努力實現(xiàn)由旅游供給不足向供需基本平衡轉(zhuǎn)變。抓住新的旅游投資與供給，讓人、財、物等不同形態(tài)的要素能夠流動起來。

首先，搶抓新的市場機遇，推進旅游消費的融合與創(chuàng)新。報告中指出：“完善促進消費的體制機制，增強消費對經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)性作用。”旅游供給側(cè)改革，企業(yè)是中堅力量。各類市場主體要搶抓機遇，瞄準(zhǔn)旅游業(yè)快速發(fā)展的旅游市場，大力發(fā)展大眾旅游，促進旅游消費與日常生活消費加速融合，著力發(fā)展適合自助旅游的產(chǎn)品，積極開發(fā)度假旅游產(chǎn)品。報告中著重指出：“創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力，是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的戰(zhàn)略支撐。”優(yōu)化旅游創(chuàng)新體系，改變旅游業(yè)對資源開發(fā)和要素投入的過度依賴，依靠理念創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、手段創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、環(huán)境創(chuàng)新、人才創(chuàng)新，實現(xiàn)由資源依賴向創(chuàng)新驅(qū)動的跨越。

其次，培育新的增長動力，優(yōu)化旅游空間發(fā)展格局。報告中提出：“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，支持和鼓勵農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)，拓寬增收渠道。”休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游擁有最廣闊的發(fā)展空間。地方可結(jié)合農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的工作，以田園綜合體與國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)莊園的創(chuàng)建工作為抓手，引導(dǎo)地方鄉(xiāng)村旅游投資向多類型、多業(yè)態(tài)鄉(xiāng)村度假產(chǎn)品發(fā)展。通過開展鄉(xiāng)村旅游創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)行動，積極引導(dǎo)城市近郊鄉(xiāng)村旅游，為城市居民提供持續(xù)有效的生態(tài)與休閑旅游產(chǎn)品，而農(nóng)民通過參與到鄉(xiāng)村旅游就業(yè)創(chuàng)業(yè)中得到了增收，在城鄉(xiāng)互惠的過程中，二者之間的交流也得到了促進。通過旅游與農(nóng)業(yè)、林業(yè)的結(jié)合，實現(xiàn)鄉(xiāng)村優(yōu)質(zhì)生態(tài)資源效益得到最大化發(fā)揮。政府通過鄉(xiāng)村旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有效改善鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施與人居環(huán)境的水平，優(yōu)化其未來發(fā)展環(huán)境，帶動區(qū)域整體發(fā)展。

再次，引導(dǎo)新的旅游資本，還原旅游富民惠民本質(zhì)。報告中同時指出：“深化投融資體制改革，發(fā)揮投資對優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵性作用。”積極推進旅游全領(lǐng)域開放，制定旅游招商引資優(yōu)惠政策，以資本為紐帶，統(tǒng)籌旅游資源整合和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，打造地方旅游投融資平臺。地方旅游部門應(yīng)積極引導(dǎo)金融機構(gòu)，制定出適合新時期特點的旅游投融資解決方案，更好地發(fā)揮金融機構(gòu)對旅游消費升級、旅游科技、鄉(xiāng)村旅游等領(lǐng)域的支持力度，深化金融支持旅游業(yè)發(fā)展的政策措施，推進旅游金融服務(wù)創(chuàng)新。此外，地方旅游招商引資在引入“高大上”的同時，也要充實“小而美”，積極擴大輕資產(chǎn)項目的比重，使旅游業(yè)可以良性健康的發(fā)展。

（二）用旅游管理體制機制改革的突破以應(yīng)對旅游行業(yè)快速變化的形勢。

報告中同時指出：“統(tǒng)籌考慮各類機構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)。統(tǒng)籌使用各類編制資源，形成科學(xué)合理的管理體制，完善國家機構(gòu)組織法。”政府的旅游管理必須要從部門推動向黨委政府全方位推進的方向上來大力轉(zhuǎn)變，政府要把旅游業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革置于地方國民經(jīng)濟發(fā)展與提升的全局之中。

首先，建立標(biāo)準(zhǔn)，提高監(jiān)管水平。隨著旅游業(yè)的不斷發(fā)展，游客對旅游出行整體環(huán)節(jié)的品質(zhì)服務(wù)要求越來越高，通過規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的建立，促進旅游經(jīng)營水平提檔升級。要加強旅游市場綜合治理，建立權(quán)責(zé)明確、執(zhí)法有力、行為規(guī)范、保障有效的綜合監(jiān)管機制，建立旅游綜合監(jiān)管主體責(zé)任清單，規(guī)范旅游市場秩序。將游客旅游不文明行為納入失信“黑名單”體系，加強對旅游不文明行為的懲戒力度，通過標(biāo)本兼治營造良好的旅游環(huán)境。

其次，統(tǒng)籌謀劃，多管齊下。政府要通過對旅游公共產(chǎn)品、公共設(shè)施、公共服務(wù)和公共政策等的供給。通過優(yōu)化要素配置撬動旅游供給側(cè)的改革。因地制宜搞活存量與做優(yōu)增量并舉，防止盲目上馬形成新的產(chǎn)能過剩。加快帶薪休假制度的有效落實，保障國民自主休假的權(quán)利。通過執(zhí)法與宣傳加大各類旅游資源的保護力度。報告中同時指出：“加強文物保護利用和文化遺產(chǎn)保護傳承。加大生態(tài)系統(tǒng)保護力度。設(shè)立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構(gòu)，完善生態(tài)環(huán)境管理制度”。

再次，提升行業(yè)整體服務(wù)水平。報告中同時指出：“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式。”政府相關(guān)部門要下放旅游行政管理權(quán)限，推進旅游管理部門向服務(wù)型機關(guān)轉(zhuǎn)變，要為企業(yè)創(chuàng)造好的發(fā)展環(huán)境，使產(chǎn)業(yè)主體健體強身。我們需要通過體制創(chuàng)新、機制激活、政策激勵，促使企業(yè)具有創(chuàng)新力和競爭力。加快旅游市場化進程，強化旅游協(xié)會行業(yè)服務(wù)職能和行業(yè)自律功能，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會在旅游市場管理中的重要作用。

旅游界應(yīng)以十九大精神為指引，深入領(lǐng)會習(xí)總書記所提出的“新時期重要矛盾”的重要論斷。繼續(xù)運用與實踐“旅游供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”的方法，堅持一手抓旅游發(fā)展要素的驅(qū)動，一手抓旅游管理的制度供給，開創(chuàng)旅游業(yè)改革發(fā)展新局面。

作者：綠維文旅特色小鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計研究院副院長柴曉戈、項目經(jīng)理王巖

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