堅持問題導向依法整治市場秩序

開欄的話

剛剛過去的2015年里，伴隨著“515戰略”的提出和實施，中國旅游業發展打開了前所未有的宏大格局。從依法整治市場秩序到營造文明旅游大環境;從構筑旅游安全保障網到發動“廁所革命”;從創新產業促進機制到促進旅游消費轉型升級;從推進區域旅游一體化到構建旅游對外開放新格局;從深化旅游體制改革到推動智慧旅游深化發展……多項工作可圈可點，堪稱精彩紛呈。為讓“亮點”擴大為“亮色”，“照亮”新的征程，今天起，本報特邀請部分專家，對2015年的10項“重點工作”逐一進行點評，敬請關注。

□中國旅游報記者沈仲亮

主動出擊立足建立長效機制

中國旅游智庫秘書長石培華：旅游市場秩序整頓是一個老大難問題，可以說是一片充滿壓力、備受關注、易受指責的“紅海”，一年來，國家旅游局確實做了很多工作，頂了很大壓力，但成績是可圈可點的。通過一年的艱苦奮斗，總體上看，旅游市場秩序監管從被動應付，已經向主動出擊、綜合治理轉變，這種轉變需要擔當精神，非常難能可貴。

為有效規范旅游市場經營秩序，營造更加公平的市場競爭環境，從頻頻出擊的舉措來看，國家旅游局是在不斷地創新思路、創新方法、創新工作抓手、創新工作載體。例如，國家旅游局和許多省市建立了旅游投訴舉報平臺，這是很好的載體，以后還應實現與移動終端更好地對接，并加大對游客的宣傳，通過與旅游企業的合作等方式，更好地發揮這些平臺的作用;通過組織開展旅游市場秩序專項整治，重點整治不合理低價游、違法“一日游”等問題，嚴厲打擊了旅游市場中的“頑癥”;初步建立起了“約談企業、網上舉報、重點查辦、明察暗訪、媒體曝光”等組合拳構成的綜合市場治理機制;初步形成了“政府主導、屬地管理、部門聯動、行業自律、各司其職、齊抓共管”的綜合市場監管格局，這一系列卓有成效的工作值得點贊。

旅游市場秩序問題，根本上是與我國市場經濟所處的發展階段、經濟社會的各種矛盾等相互疊加的產物，其后面反映的深層次問題也是體制機制存在的問題，卻缺乏有力的綜合管理機制、管理手段，而且，由于旅游的大眾性、時尚性、流動性，許多問題會比較集中地反映到旅游市場秩序上。

整體來看，我有幾個建議：一是聚焦重點，作為“十三五”或者2016工作重點的突破。摸索各種痛點，把痛點濃縮成幾個核心問題，立足建立長效機制進行解決，而且可以跟“十三五”規劃相銜接。二是構建基于旅游消費的大數據分析，實施“精準”旅游市場治理，建議加強政府與旅游大數據企業的合作，像實施精準扶貧一樣，大力推進“精準治理”。三是將市場秩序治理作為公共服務能力的組成部分，中央和各級政府都有必要加大對旅游市場治理、隊伍建設的投入，作為像交通等基礎設施建設一樣的基礎工程加以重視、加以投入。四是要推進相應的體制機制改革創新，在重點旅游地區，還是可以推廣旅游警察、旅游工商分局等，并不斷完善機制和工作手段、方法，真正形成有效的綜合執法。

創新舉措探索有效治理方式

上海財經大學旅游管理系主任何建民：

從全年的實踐成果來看，依法整治旅游市場秩序意義重大，舉措合法創新。國家旅游局整治旅游市場秩序的工程，不但反映了國家旅游局勇于擔當、善于作為、依法作為、正確作為，而且為各地旅游局與全國各行業提供了標桿示范效應。

如果不進行整治的話，就會產生外部負影響的行為，如“青島天價蝦欺詐事件”“云南最牛女導游強迫游客購物事件”“部分重慶游客大鬧曼谷機場事件”，損害游客或當地居民的合法權益，損害企業與行業的良好品牌，損害地方的良好形象，損害國家與民族的良好聲譽。

中國旅游監管就是要在更好地發揮旅游市場對資源決定性配置作用與更好地發揮政府的引導作用的框架下，依據市場機制與政府監管的相關理論，由旅游監管主體對旅游服務標準與市場規則進行監管，具體就是對旅游活動主體、旅游經營活動主體、受旅游和旅游經營活動影響主體之間的關系與行為進行監管，包括旅游市場準入條件、在市場中的活動規則、退出市場的條件進行制度安排與監管。

在這方面，國家旅游局進行了一系列創新實踐。例如，2015年上半年，為有效督察督辦投訴案件，提高投訴舉報的處理時效，國家旅游局建立旅游市場秩序綜合評價制度，開發了“全國旅游投訴舉報和案件辦理管理系統”;與質檢總局共同開展了全國旅游服務質量提升活動，開通“質量自主聲明和社會監督平臺”;與公安部、工商總局聯合召開了全國規范整治旅游市場秩序電視電話會議，通過建立聯動工作機制，督促指導各地開展治理規范旅游市場秩序工作;建立質量監督志愿者隊伍。

2015年下半年，國家旅游局開始定期發布全國旅游市場秩序綜合水平指數(TOI)排名，撬動地方政府履行旅游市場治理的“主體責任”，讓TOI成為反映各地旅游市場秩序的“晴雨表”。對游客在“全國旅游投訴舉報和案件辦理管理系統”的投訴舉報案件，要求各地做到在有效處理期內100%結案。

為了加大對違法失信行為的懲處力度，嚴厲打擊旅游失信行為，2015年下半年國家旅游局建立了旅游經營服務不良信息公示制度。國家旅游局在加強文明旅游宣傳引導的同時，加大了對不文明行為的懲戒力度，制定并實施了《國家旅游局關于游客不文明記錄管理暫行辦法》，公布了首批“游客不文明行為記錄”檔案。

國家旅游局需要繼續依據旅游活動特點，對旅游經營者、旅游者與旅游環境實施屬地監管、現場監管、綜合監管方式，完善對旅游市場秩序有效治理的長效機制。要注意研究針對旅游活動下列特點采取有效治理方式：旅游者從客源地到目的地，個別旅游經營者或違法分子就會利用旅游者信息不對稱、又沒有足夠時間進行投訴的特點，實施欺詐經營或犯罪行為;旅游者到了一個陌生的旅游地，離開了原居住地與工作地的熟人社會，會放松社會道德約束，容易產生各種不文明的行為，損害其他旅游者、當地社區居民利益與損害自然生態環境;由于滿足旅游者“信息、食、住、行、游、購、娛”綜合需求會涉及許多相關的供給部門與政府主管部門，因此，迫切需要建立依托行政區劃的網格化的綜合監管執法隊伍，遵循“屬地監管、現場監管、綜合監管、長效監管”的原則，使得監管的責任主體明確，責任鏈無縫銜接，使旅游監管效果顯著提升;旅游活動從開始到結束有一個過程，又涉及旅游者、旅游經營者、旅游合同履行輔助人以及各相關部門等，因此，要采用宣傳教育、簽訂規范合同、監督實施等源頭治理與過程治理結合方式，要采用游客、旅游經營者與相關部門一起行動、發揮志愿者與社會媒體作用的社會治理方式。

保駕護航期待制定規范標準

湖北大學旅游發展研究院院長馬勇：

過去的一年里，國家旅游局帶領全國各級旅游主管部門，通過五大行動踐行中國旅游“515戰略”，在全國范圍內打了一套漂亮的市場整治組合拳。

眾所周知，旅游市場秩序是維持旅游產業平穩快速發展的首要條件，只有構建一個良好的旅游市場秩序才能確保旅游產業生態圈內的商品流與信息流的交流通暢，才能為旅游產業生態圈的健康循環發展保駕護航。站在“十三五”的開局之年，在重拳出擊旅游市場秩序之后，旅游市場整治還要繼續關注以下三個方面。

第一，加強跨域合作與地區聯盟，各地共織一張網。旅游市場具有典型的異地跨域性，旅游市場活動涉及客源地與目的地多個地域，同時涉及諸多企業與管理部門，其秩序治理需要國家旅游局、公安部、工商局三部門聯手，打通地域限制，打破傳統市場的“兩不管”格局。要通過跨域合作與地區聯盟，鼓勵全國各地通力合作共織旅游市場秩序整頓網，共同維護旅游市場健康發展，不給壞人可乘之機。

第二，兼顧供應端與需求端整治，凈化產業生態圈。治理旅游市場秩序，凈化旅游產業生態圈環境，既要加強市場的供給端秩序整頓，又要加強市場的需求端秩序教導。旅游市場供給端主要包括旅游景區、旅行社、酒店等與旅游六要素相關的旅游產品與服務的提供者，對于供給端的秩序整治要以約談企業、重點查辦、明察暗訪與媒體曝光等形式進行，重點整治欺行霸市、非法經營、強迫消費等行為。同時也要加強對旅游需求端的教導，加強對游客不文明行為的監管，提高游客安全防范意識。

第三，保障合法經營者與從業者權益，蓋好房子再搬遷。目前我國旅游市場混亂局面的形成并非一朝一夕，對旅游市場秩序的整頓，除了要大力出拳重傷違規者以外，更應該加快制定合理有效的規范標準，例如進一步明確并統一導游績效考核標準與小費制度等。只有在敦促旅游企業與從業者離開臟亂差的舊屋之前為其提供一個干凈整潔的落腳處所，在加大對非法違規者的打擊懲處力度時保障合法經營者與從業者的權益，才可以讓市場上的經營者與從業者依法按序辦事，搬出舊屋而了無后顧之憂。

在國家旅游局與各級主管部門的大力監管下，在旅游企業與旅游者的共同配合下，旅游市場秩序不正之風必將無處藏匿，一個開放公正、健康、透明的旅游市場必將形成，期待2016年中國旅游乘風破浪繼往開來。

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