各方專家探討綜合交通運(yùn)輸規(guī)劃

近年來，中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長，城鎮(zhèn)化和機(jī)動(dòng)化發(fā)展迅速，截至2013年，中國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)突破52%，汽車保有量突破1億輛，城市居民需求與交通壓力倍增，擁堵成為困擾各個(gè)城市發(fā)展的重要因素。

如何緩解城市交通擁堵？如何保持城市交通的可持續(xù)發(fā)展？如何讓交通運(yùn)行更有效？11月4日至5日、10日至11日，交通運(yùn)輸部與世界銀行聯(lián)合舉辦的“綜合交通運(yùn)輸規(guī)劃與發(fā)展研討會(huì)”、“城市交通緩堵減排論壇”給予我們的答案是：面對(duì)交通擁堵這個(gè)世界性難題，世界各國的經(jīng)驗(yàn)表明，優(yōu)先發(fā)展公共交通是最有效的解決手段之一，而綜合交通運(yùn)輸則通過統(tǒng)籌優(yōu)化現(xiàn)有交通資源，形成交通運(yùn)輸合力讓交通運(yùn)行效率更高，運(yùn)輸效果更好，有力支撐城市交通順暢發(fā)展。

綜合交通運(yùn)輸規(guī)劃與發(fā)展研討會(huì)、城市交通緩堵減排論壇分別就中國綜合交通發(fā)展存在的主要問題和中國緩堵減排的對(duì)策兩個(gè)議題聽取了國內(nèi)外城市交通管理方面的優(yōu)秀管理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)建立綠色低碳綜合交通體系、城市交通發(fā)展體制與管理、中國城市公共交通投融資、城市緩堵的對(duì)策與思考等話題進(jìn)行深入探討，為我國城市交通的發(fā)展諫言獻(xiàn)策，以促進(jìn)我國城市交通健康、可持續(xù)地發(fā)展。本報(bào)擷取了兩次會(huì)議中部分演講嘉賓的精彩發(fā)言，以饗讀者。

釋放綜合活力

MPO：緩堵的同時(shí)，改善空氣品質(zhì)

世界銀行咨詢專家 焦國安

我們?nèi)绾卧诮鉀Q交通擁堵的同時(shí)，也改善空氣品質(zhì)？美國選擇建立都市圈規(guī)劃組織（MPO），從區(qū)域的角度有效地規(guī)劃治理城市交通及空氣問題，或許可以為中國城鎮(zhèn)化建設(shè)帶來啟發(fā)。

全國的城市化進(jìn)程不斷加快，人口、技術(shù)、服務(wù)越來越集中于城市。中國正以每天消失100個(gè)村子的速度，快速進(jìn)入城鎮(zhèn)化。到2025年，中國將建造5萬座高樓，相當(dāng)于10個(gè)紐約市。到2030年，中國將有170個(gè)城市需要地鐵系統(tǒng)。中國將面臨高速的城市化和都市圈建設(shè)，也給城市交通發(fā)展規(guī)劃帶來極大挑戰(zhàn)。但是仔細(xì)觀察可以發(fā)現(xiàn)，許多問題都是區(qū)域性的，比如空氣品質(zhì)、交通運(yùn)輸、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等，因此MPO應(yīng)運(yùn)而生。

MPO，即一個(gè)由聯(lián)邦、州及地方政府和交通部門代表組成的交通決策與規(guī)劃組織，一個(gè)接受美國聯(lián)邦資金補(bǔ)助，執(zhí)行合乎持續(xù)的、全面的、合作的規(guī)劃原則的城市規(guī)劃平臺(tái)。美國聯(lián)邦法規(guī)定，MPO為超過5萬人的都市化地區(qū)規(guī)劃并計(jì)劃交通基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)施方案。都市化地區(qū)內(nèi)的所有土地面積，連同未來二十年所有預(yù)計(jì)將成為城市化的土地，必須納入MPO規(guī)劃區(qū)域。截至2009年，美國484個(gè)都市化地區(qū)內(nèi)有385個(gè)法定MPO。而且，城市化地區(qū)的劃定，不考慮政治上的邊界。

MPO有五個(gè)核心功能：一、建立一套公平有效的都市圈決策機(jī)制；二、評(píng)估都市圈可選擇方案；三、維持一個(gè)都市圈長期運(yùn)輸計(jì)劃；四、建立一個(gè)都市圈交通工程改善計(jì)劃；五、加強(qiáng)公眾參與。此外，MPO的主要工作及規(guī)劃議題還與城市的空氣品質(zhì)相關(guān)。每隔三年，每一個(gè)空氣未達(dá)標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)必須對(duì)其移動(dòng)污染源進(jìn)行分析及制定合乎計(jì)劃的污染治理預(yù)算，其中空氣污染分析包含車輛行車?yán)锍獭④囁?、車種混合比等多種交通數(shù)據(jù)，否則該地區(qū)將被停撥聯(lián)邦補(bǔ)助款。

把交通投資融入城市發(fā)展

世界資源研究所可持續(xù)交通中心 Urda Eichhorst

在中國城市的高度動(dòng)態(tài)環(huán)境中，可持續(xù)的交通需要適當(dāng)?shù)臋C(jī)制，并建立長期運(yùn)營交通系統(tǒng)的融資體系。也就是說，有必要開發(fā)持續(xù)和可靠的資金來源，并建立規(guī)劃和監(jiān)控手段，把交通系統(tǒng)融入到城市發(fā)展環(huán)境中。

2012年11月，德國國際合作機(jī)構(gòu)（GIZ）和世界資源研究所可持續(xù)交通中心（EMBARQ）開始進(jìn)行可持續(xù)城市交通（SUT）融資方面的工作。通過深入總結(jié)了巴西、哥倫比亞、法國、德國、印度、墨西哥、英國和美國等地的國際經(jīng)驗(yàn)后，我們認(rèn)為，中國交通體制和融資上可以進(jìn)行一次機(jī)構(gòu)改革，統(tǒng)一和協(xié)調(diào)所有涉及城市交通職能的機(jī)構(gòu)，設(shè)立單獨(dú)的中央政府職責(zé)主體，并在地方層面設(shè)立與之對(duì)應(yīng)的交通管理局或委員會(huì)。

同時(shí)，中國可以建立國家級(jí)或省級(jí)可持續(xù)低碳城市交通基金，并加強(qiáng)地方債務(wù)管理，用來投資可持續(xù)的交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施，并限制土地出讓，打破批地式發(fā)展的惡性循環(huán)。此外，當(dāng)?shù)氐馁J款融資體系還可以成為更有效的激勵(lì)機(jī)制，利用交通收費(fèi)回收成本。資金的可持續(xù)發(fā)展也可以通過地方新形式創(chuàng)收，如交通擁堵費(fèi)、停車費(fèi)、專項(xiàng)燃油費(fèi)、地價(jià)稅、廣告等支撐可持續(xù)城市交通資金可持續(xù)發(fā)展。

德國公共交通投融資還倡導(dǎo)公私合營。從融資角度來看，公私合營讓公共部門在無法實(shí)現(xiàn)或不想再增加公共財(cái)政負(fù)擔(dān)時(shí)，仍能完成項(xiàng)目。最后值得注意的是，長期運(yùn)營的投融資體系需要制定國家在公共交通投融資方面的政策與計(jì)劃，以支持地方政府發(fā)展公共交通。

綜合運(yùn)輸需抓好頂層設(shè)計(jì)

交通運(yùn)輸部規(guī)劃研究院副總工程師 陳璟

目前，在我國五位一體的總體布局下，各種運(yùn)輸方式自身網(wǎng)絡(luò)還不完善。推進(jìn)綜合運(yùn)輸體系建設(shè)，就意味著我們站在新起點(diǎn)上，面臨著綜合發(fā)展的新契機(jī)。

中國今后20年將面臨嚴(yán)重的人口老齡化，城市化迅速推進(jìn)，城市人口比重攀升至三分之二，高效節(jié)能的綜合交通會(huì)是未來主攻方向之一。目前我國綜合交通運(yùn)輸還存在運(yùn)輸方式規(guī)劃較單一、各種交通運(yùn)輸方式銜接不暢、綜合交通運(yùn)輸發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題。綜合交通運(yùn)輸體系要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，使整體的協(xié)調(diào)銜接達(dá)到最優(yōu)，這也就給綜合交通運(yùn)輸規(guī)劃提出了要求。目前，綜合交通運(yùn)輸規(guī)劃涵蓋城市群、城鄉(xiāng)交通運(yùn)輸一體化、物流大通道、城市公共交通、對(duì)外交通與城市內(nèi)部交通等重要領(lǐng)域的內(nèi)容，通過合理配置各項(xiàng)資源，強(qiáng)化各種方式銜接，推動(dòng)綠色發(fā)展，深化體制改革，以增強(qiáng)綜合交通發(fā)展活力，推動(dòng)綜合交通進(jìn)一步發(fā)展。

從具體做法來說，統(tǒng)籌規(guī)劃是龍頭，法律法規(guī)是保障。長遠(yuǎn)的看，推進(jìn)綜合交通運(yùn)輸發(fā)展應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，比如說在體制機(jī)制、規(guī)劃體系、政策創(chuàng)新、法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范方面實(shí)現(xiàn)“一體化”，給綜合交通運(yùn)輸提供穩(wěn)定的制度保障。立足當(dāng)下，綜合交通運(yùn)輸工作的推進(jìn)還要抓好重點(diǎn)環(huán)節(jié)，如加快規(guī)劃制定、加強(qiáng)樞紐建設(shè)、促進(jìn)現(xiàn)代物流、發(fā)展公共交通、建立綜合運(yùn)行調(diào)度機(jī)制等。

規(guī)劃是對(duì)未來整體性、長期性、基本性問題的思考和設(shè)計(jì)未來整套行動(dòng)的方案。綜合交通運(yùn)輸還要注意規(guī)劃理念的轉(zhuǎn)變，要有供給型向供需性轉(zhuǎn)變，更加注重需求的研究，同時(shí)要有基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃方案向公共政策體系轉(zhuǎn)型。

打造“行有所乘”都市圈

江蘇省交通運(yùn)輸廳綜合規(guī)劃處處長 凌耀初

江蘇位于國家實(shí)施長三角一體化、沿海開發(fā)、蘇南現(xiàn)代化示范區(qū)建設(shè)、“絲綢之路”經(jīng)濟(jì)帶和海上“絲綢之路”、長江經(jīng)濟(jì)帶等一系列重大戰(zhàn)略的交疊區(qū)域。對(duì)江蘇交通運(yùn)輸行業(yè)而言，只有從構(gòu)建綜合交通運(yùn)輸體系入手，最大限度地發(fā)揮各種運(yùn)輸方式的比較優(yōu)勢(shì)和組合效率，才能以有限的資源滿足人民群眾不斷增長的多樣化、高水平的交通需求。2014年6月，交通運(yùn)輸部和江蘇省人民政府同意正式印發(fā)《江蘇省運(yùn)輸現(xiàn)代化規(guī)劃綱要（2014—2020年）》，這是國家首次系統(tǒng)地針對(duì)省級(jí)區(qū)域交通運(yùn)輸現(xiàn)代化的建設(shè)模式、路徑和政策進(jìn)行探索與實(shí)踐。

近年來，江蘇明確提出打造“行有所乘”民生工程，著力推進(jìn)城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化發(fā)展。“十一五”以來，在全面推進(jìn)農(nóng)村客運(yùn)通達(dá)工程的基礎(chǔ)上，江蘇鼓勵(lì)各地積極探索，形成了“鎮(zhèn)村公交”等城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化發(fā)展新模式，成為有效提升農(nóng)村基本公共服務(wù)水平的一大亮點(diǎn)，“鎮(zhèn)村公交開通率”被列入江蘇基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化指標(biāo)體系。2013年全省鎮(zhèn)村公交的覆蓋率達(dá)到48%，蘇錫常地區(qū)實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)村公交全覆蓋。

下一階段，江蘇將按照部省同意的《江蘇交通運(yùn)輸現(xiàn)代化規(guī)劃綱要》，基本建成能力充分、結(jié)構(gòu)合理、銜接順暢的現(xiàn)代綜合交通網(wǎng)絡(luò)。綜合運(yùn)輸通道覆蓋重要產(chǎn)業(yè)帶、連接各大城市群。綜合交通骨干網(wǎng)絡(luò)基本覆蓋縣級(jí)節(jié)點(diǎn)，時(shí)速200公里以上的快速鐵路通達(dá)80%縣城，都市圈軌道網(wǎng)絡(luò)有效支撐都市圈通勤同城化。同時(shí)，江蘇省將建立多樣化的客運(yùn)服務(wù)有效提升公眾出行滿意率。

還我路暢天藍(lán)

“智慧開發(fā)”小型街道

美國馬里蘭州資深規(guī)劃設(shè)計(jì)專家 梁康之

美國在上世紀(jì)末的著名工程——“波士頓大開挖”，是美國歷史上最大最復(fù)雜的工程項(xiàng)目之一。“波士頓大開挖”工程建設(shè)的主要目的是將波士頓城內(nèi)一條沿海灣而建的高架快速干道全線埋入地下，以緩解擁堵，并消除高速路產(chǎn)生的噪聲、污染等對(duì)城市造成的影響。

然而，最后的效果卻并不樂觀：交通事故頻發(fā)、常態(tài)擁堵、噪聲甚至景觀也并不理想。這項(xiàng)工程在美國引起了很多反思，立體交叉的布局不能解決交通擁堵，還會(huì)帶來更多的負(fù)面影響，穿城而過的快速路把城市一分為二，非常不利于城市內(nèi)部的發(fā)展和溝通。

城市應(yīng)當(dāng)以人為本，而不是以車為本。和當(dāng)前國內(nèi)“智慧城市”的概念類似，城市的開發(fā)應(yīng)當(dāng)更注重“智慧開發(fā)”。“智慧開發(fā)”就是以人為本，是提供給市民更多的交通出行手段，而不是簡(jiǎn)單地限制小汽車和城市道路發(fā)展；是應(yīng)當(dāng)滿足多種多樣的住宅需求，而不是“指導(dǎo)”市民應(yīng)該在哪居住、如何生活；是面向提供高質(zhì)量生活水平的規(guī)劃性開發(fā)，不是盲目開發(fā)，更不是抵觸開發(fā)。

如何規(guī)劃城市道路，城市道路應(yīng)當(dāng)是什么樣的？通過近年來的反思和探討發(fā)現(xiàn)，城市道路不應(yīng)當(dāng)是大而寬的，密集的街道才是適合人類居住和行走的城市道路。城市快速路往往承載了很大比例的行駛里程，而密集豐富的街道卻只承載了很少部分的行駛里程，只有大力度地開發(fā)小型街道，才能緩解城市交通擁堵，減少交通環(huán)境污染。開發(fā)城市道路更應(yīng)綜合有效利用土地，才能有效地減少不必要的車輛出行，同時(shí)也可以照顧到城市的宜居性和環(huán)保性。

“吸引”客流靠服務(wù)

德國國際合作機(jī)構(gòu)交通項(xiàng)目經(jīng)理 Frederick Strompen

提到城市交通緩堵，大多數(shù)人都會(huì)想到通過“吸引”的方式來把人“拉”到公共交通的出行方式上來，鼓勵(lì)一些具有潛在買車意愿或者小汽車出行意愿的人選擇公共交通出行。下面是德國公共交通運(yùn)輸體系的籌備方式和機(jī)制，以及德國公共交通運(yùn)輸體系的態(tài)勢(shì)，跟大家分享。

在德國，私家車在機(jī)動(dòng)車保有量中占到55%。然而，2014年，20-29歲的年輕人與20年前的年輕人比，私家車保有量卻減少了30%。當(dāng)然，這并不是由于德國汽車的質(zhì)量下降了，而是德國公共交通運(yùn)輸體系的服務(wù)水平提高了，從而減少了私家車需求。

德國聯(lián)邦政府已經(jīng)制定了相關(guān)法律和公共交通政策，把發(fā)展軌道交通的權(quán)力下放到了地方政府。權(quán)力轉(zhuǎn)移政策的代價(jià)是每年有約600億人民幣的稅收轉(zhuǎn)移到了地方財(cái)政，用來支持地方的軌道交通發(fā)展。因此德國城市內(nèi)、城際間的軌道交通發(fā)展非常迅速。

1993年，德國再次通過了公共交通運(yùn)輸體系的相關(guān)法律，把公交的運(yùn)營和管理分開——地方政府負(fù)責(zé)公共交通項(xiàng)目的招投標(biāo)，其運(yùn)營管理則交由其他運(yùn)營方來執(zhí)行。管理方的主要目標(biāo)是增加公共交通的上座率，運(yùn)營方則通過提供更優(yōu)質(zhì)的公共交通運(yùn)輸服務(wù)，最終實(shí)現(xiàn)盈利。

現(xiàn)在，德國公共交通由運(yùn)輸協(xié)會(huì)管理。運(yùn)輸協(xié)會(huì)對(duì)公共交通的票價(jià)進(jìn)行一體化的管理，保證不同方式、不同路線、不同路網(wǎng)的交通出行都能享受到一體化的票價(jià)管理。

建“未堵先治”三級(jí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制

浙江省交通運(yùn)輸廳運(yùn)輸處處長 胡嘉臨

國內(nèi)大部分城市面臨的交通問題相差無幾，機(jī)動(dòng)車保有量迅猛增長、交通擁堵、大氣污染等問題逐漸突出。面積在全國省份中只排到倒數(shù)第三的浙江省，機(jī)動(dòng)車保有量卻排到了全國第四，而且還在以每年20%的速度增長。從交通擁堵的蔓延情況來看，浙江省一些中小城市甚至縣城也開始出現(xiàn)交通擁堵。城市交通擁堵越來越成為社會(huì)熱點(diǎn)，政府管理難點(diǎn)。

治理城市交通擁堵，浙江省第一個(gè)從省級(jí)層面主導(dǎo)工作，并且提出了“未堵先治”的理念，無論城市大小、現(xiàn)狀擁堵與否，全省同步開展城市交通擁堵治理。省、市、縣（市、區(qū)）政府均成立了治理城市交通擁堵工作領(lǐng)導(dǎo)小組，形成了條塊結(jié)合、三級(jí)聯(lián)動(dòng)的良好態(tài)勢(shì)。每年省政府會(huì)向各市政府下達(dá)“年度治理城市交通擁堵工作任務(wù)書”，對(duì)各市城市交通治理擁堵工作進(jìn)行嚴(yán)格的專項(xiàng)考核。根據(jù)考核結(jié)果，給予相應(yīng)獎(jiǎng)懲，并向社會(huì)公布。

為了在政策方面給予充足的保障，浙江省通過政策引導(dǎo)各市開展治堵工作，建立長效鞏固機(jī)制，確保治堵工作及其成效的可持續(xù)性。例如2013年11月1日正式施行《浙江省城市交通管理若干規(guī)定》；浙江省交通部門開始加快《浙江省城市公共交通管理?xiàng)l例》的立法準(zhǔn)備工作；2014年浙江省物價(jià)局出臺(tái)了《完善停車服務(wù)收費(fèi)政策指導(dǎo)意見》。

下一步浙江省將重點(diǎn)著眼于“三優(yōu)一引導(dǎo)”：優(yōu)先發(fā)展公共交通、優(yōu)化交通組織管理、優(yōu)化城市路網(wǎng)和停車系統(tǒng)，引導(dǎo)小汽車?yán)硇猿鲂?。通過增公交、增車位，建設(shè)完善城市路網(wǎng)、建設(shè)完善城市循環(huán)組織網(wǎng)、建設(shè)完善綜合交通信息服務(wù)平臺(tái)等具體措施，切實(shí)提升公共交通的分擔(dān)率。

“內(nèi)外”交通暢順古城

蘇州市交通運(yùn)輸局副局長 吳紅

蘇州位于江蘇省東南部，是我國的歷史文化名城和重點(diǎn)風(fēng)景旅游城市，同時(shí)也是長江三角洲重要的中心城市之一和長三角都市圈的重要組成部分，在國家“兩帶一路”戰(zhàn)略中具有重要地位。

為了保護(hù)昔日姑蘇的“水陸棋盤”風(fēng)采，同時(shí)滿足密集人群的出行需求，蘇州在古城區(qū)實(shí)行加強(qiáng)交通需求管理和交通總量控制，制定了適應(yīng)古城區(qū)已有路網(wǎng)和格局的交通政策。在古城外圍區(qū)域，則將城市發(fā)展沿主要公共交通走廊集中，通過建設(shè)大運(yùn)量公共交通系統(tǒng)和P+R換乘體系，用公共交通來引導(dǎo)城市發(fā)展。

城市交通緩堵減排是一個(gè)大而久的課題，解決這一問題的關(guān)隘就在于能否找到正確的解決路徑。從蘇州的發(fā)展情況來看，滿足小汽車出行需求并不可取，唯一的出路在于打造一個(gè)不擁堵的公共交通系統(tǒng)。通過一個(gè)暢通、高效具有機(jī)動(dòng)性的公共交通系統(tǒng)為市民提供均等化的交通出行服務(wù)，也就是用公交優(yōu)先來破解交通擁堵和環(huán)境污染的難題。

近年來，蘇州圍繞交通運(yùn)輸部“公交都市”建設(shè)和全球環(huán)境基金“緩解大城市擁堵，減少碳排放”項(xiàng)目開展了一系列舉措。一是在城市規(guī)劃層面重視交通與城市的協(xié)調(diào)發(fā)展，體現(xiàn)TOD（以公交為導(dǎo)向的開發(fā)）理念；二是理順機(jī)制，整合行業(yè)的各種資源，構(gòu)建城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)，同時(shí)強(qiáng)化接駁，打造優(yōu)質(zhì)的常規(guī)公交網(wǎng)絡(luò)；三是開展了排堵保暢的“五大工程”，并實(shí)施了差別化停車收費(fèi)、P+R停車設(shè)施開發(fā)等項(xiàng)目。

下一步，蘇州將更深入地推進(jìn)規(guī)劃研究、公交優(yōu)先發(fā)展和交通需求管理工作，包括繼續(xù)推進(jìn)軌道交通網(wǎng)建設(shè)、完善慢行交通系統(tǒng)、完善出行信息服務(wù)系統(tǒng)等一系列具體措施，實(shí)現(xiàn)城市與交通的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

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