各方專家探討綜合交通運輸規劃

近年來，中國經濟持續增長，城鎮化和機動化發展迅速，截至2013年，中國城鎮化率已經突破52%，汽車保有量突破1億輛，城市居民需求與交通壓力倍增，擁堵成為困擾各個城市發展的重要因素。

如何緩解城市交通擁堵？如何保持城市交通的可持續發展？如何讓交通運行更有效？11月4日至5日、10日至11日，交通運輸部與世界銀行聯合舉辦的“綜合交通運輸規劃與發展研討會”、“城市交通緩堵減排論壇”給予我們的答案是：面對交通擁堵這個世界性難題，世界各國的經驗表明，優先發展公共交通是最有效的解決手段之一，而綜合交通運輸則通過統籌優化現有交通資源，形成交通運輸合力讓交通運行效率更高，運輸效果更好，有力支撐城市交通順暢發展。

綜合交通運輸規劃與發展研討會、城市交通緩堵減排論壇分別就中國綜合交通發展存在的主要問題和中國緩堵減排的對策兩個議題聽取了國內外城市交通管理方面的優秀管理經驗，對建立綠色低碳綜合交通體系、城市交通發展體制與管理、中國城市公共交通投融資、城市緩堵的對策與思考等話題進行深入探討，為我國城市交通的發展諫言獻策，以促進我國城市交通健康、可持續地發展。本報擷取了兩次會議中部分演講嘉賓的精彩發言，以饗讀者。

釋放綜合活力

MPO：緩堵的同時，改善空氣品質

世界銀行咨詢專家 焦國安

我們如何在解決交通擁堵的同時，也改善空氣品質？美國選擇建立都市圈規劃組織（MPO），從區域的角度有效地規劃治理城市交通及空氣問題，或許可以為中國城鎮化建設帶來啟發。

全國的城市化進程不斷加快，人口、技術、服務越來越集中于城市。中國正以每天消失100個村子的速度，快速進入城鎮化。到2025年，中國將建造5萬座高樓，相當于10個紐約市。到2030年，中國將有170個城市需要地鐵系統。中國將面臨高速的城市化和都市圈建設，也給城市交通發展規劃帶來極大挑戰。但是仔細觀察可以發現，許多問題都是區域性的，比如空氣品質、交通運輸、經濟發展等，因此MPO應運而生。

MPO，即一個由聯邦、州及地方政府和交通部門代表組成的交通決策與規劃組織，一個接受美國聯邦資金補助，執行合乎持續的、全面的、合作的規劃原則的城市規劃平臺。美國聯邦法規定，MPO為超過5萬人的都市化地區規劃并計劃交通基礎設施實施方案。都市化地區內的所有土地面積，連同未來二十年所有預計將成為城市化的土地，必須納入MPO規劃區域。截至2009年，美國484個都市化地區內有385個法定MPO。而且，城市化地區的劃定，不考慮政治上的邊界。

MPO有五個核心功能：一、建立一套公平有效的都市圈決策機制；二、評估都市圈可選擇方案；三、維持一個都市圈長期運輸計劃；四、建立一個都市圈交通工程改善計劃；五、加強公眾參與。此外，MPO的主要工作及規劃議題還與城市的空氣品質相關。每隔三年，每一個空氣未達標準的地區必須對其移動污染源進行分析及制定合乎計劃的污染治理預算，其中空氣污染分析包含車輛行車里程、車速、車種混合比等多種交通數據，否則該地區將被停撥聯邦補助款。

把交通投資融入城市發展

世界資源研究所可持續交通中心 Urda Eichhorst

在中國城市的高度動態環境中，可持續的交通需要適當的機制，并建立長期運營交通系統的融資體系。也就是說，有必要開發持續和可靠的資金來源，并建立規劃和監控手段，把交通系統融入到城市發展環境中。

2012年11月，德國國際合作機構（GIZ）和世界資源研究所可持續交通中心（EMBARQ）開始進行可持續城市交通（SUT）融資方面的工作。通過深入總結了巴西、哥倫比亞、法國、德國、印度、墨西哥、英國和美國等地的國際經驗后，我們認為，中國交通體制和融資上可以進行一次機構改革，統一和協調所有涉及城市交通職能的機構，設立單獨的中央政府職責主體，并在地方層面設立與之對應的交通管理局或委員會。

同時，中國可以建立國家級或省級可持續低碳城市交通基金，并加強地方債務管理，用來投資可持續的交通運輸基礎設施，并限制土地出讓，打破批地式發展的惡性循環。此外，當地的貸款融資體系還可以成為更有效的激勵機制，利用交通收費回收成本。資金的可持續發展也可以通過地方新形式創收，如交通擁堵費、停車費、專項燃油費、地價稅、廣告等支撐可持續城市交通資金可持續發展。

德國公共交通投融資還倡導公私合營。從融資角度來看，公私合營讓公共部門在無法實現或不想再增加公共財政負擔時，仍能完成項目。最后值得注意的是，長期運營的投融資體系需要制定國家在公共交通投融資方面的政策與計劃，以支持地方政府發展公共交通。

綜合運輸需抓好頂層設計

交通運輸部規劃研究院副總工程師 陳璟

目前，在我國五位一體的總體布局下，各種運輸方式自身網絡還不完善。推進綜合運輸體系建設，就意味著我們站在新起點上，面臨著綜合發展的新契機。

中國今后20年將面臨嚴重的人口老齡化，城市化迅速推進，城市人口比重攀升至三分之二，高效節能的綜合交通會是未來主攻方向之一。目前我國綜合交通運輸還存在運輸方式規劃較單一、各種交通運輸方式銜接不暢、綜合交通運輸發展標準不統一等問題。綜合交通運輸體系要適應經濟社會發展需要，使整體的協調銜接達到最優，這也就給綜合交通運輸規劃提出了要求。目前，綜合交通運輸規劃涵蓋城市群、城鄉交通運輸一體化、物流大通道、城市公共交通、對外交通與城市內部交通等重要領域的內容，通過合理配置各項資源，強化各種方式銜接，推動綠色發展，深化體制改革，以增強綜合交通發展活力，推動綜合交通進一步發展。

從具體做法來說，統籌規劃是龍頭，法律法規是保障。長遠的看，推進綜合交通運輸發展應加強頂層設計，比如說在體制機制、規劃體系、政策創新、法律法規、標準規范方面實現“一體化”，給綜合交通運輸提供穩定的制度保障。立足當下，綜合交通運輸工作的推進還要抓好重點環節，如加快規劃制定、加強樞紐建設、促進現代物流、發展公共交通、建立綜合運行調度機制等。

規劃是對未來整體性、長期性、基本性問題的思考和設計未來整套行動的方案。綜合交通運輸還要注意規劃理念的轉變，要有供給型向供需性轉變，更加注重需求的研究，同時要有基礎設施規劃方案向公共政策體系轉型。

打造“行有所乘”都市圈

江蘇省交通運輸廳綜合規劃處處長 凌耀初

江蘇位于國家實施長三角一體化、沿海開發、蘇南現代化示范區建設、“絲綢之路”經濟帶和海上“絲綢之路”、長江經濟帶等一系列重大戰略的交疊區域。對江蘇交通運輸行業而言，只有從構建綜合交通運輸體系入手，最大限度地發揮各種運輸方式的比較優勢和組合效率，才能以有限的資源滿足人民群眾不斷增長的多樣化、高水平的交通需求。2014年6月，交通運輸部和江蘇省人民政府同意正式印發《江蘇省運輸現代化規劃綱要（2014—2020年）》，這是國家首次系統地針對省級區域交通運輸現代化的建設模式、路徑和政策進行探索與實踐。

近年來，江蘇明確提出打造“行有所乘”民生工程，著力推進城鄉客運一體化發展。“十一五”以來，在全面推進農村客運通達工程的基礎上，江蘇鼓勵各地積極探索，形成了“鎮村公交”等城鄉客運一體化發展新模式，成為有效提升農村基本公共服務水平的一大亮點，“鎮村公交開通率”被列入江蘇基本實現現代化指標體系。2013年全省鎮村公交的覆蓋率達到48%，蘇錫常地區實現鎮村公交全覆蓋。

下一階段，江蘇將按照部省同意的《江蘇交通運輸現代化規劃綱要》，基本建成能力充分、結構合理、銜接順暢的現代綜合交通網絡。綜合運輸通道覆蓋重要產業帶、連接各大城市群。綜合交通骨干網絡基本覆蓋縣級節點，時速200公里以上的快速鐵路通達80%縣城，都市圈軌道網絡有效支撐都市圈通勤同城化。同時，江蘇省將建立多樣化的客運服務有效提升公眾出行滿意率。

還我路暢天藍

“智慧開發”小型街道

美國馬里蘭州資深規劃設計專家 梁康之

美國在上世紀末的著名工程——“波士頓大開挖”，是美國歷史上最大最復雜的工程項目之一。“波士頓大開挖”工程建設的主要目的是將波士頓城內一條沿海灣而建的高架快速干道全線埋入地下，以緩解擁堵，并消除高速路產生的噪聲、污染等對城市造成的影響。

然而，最后的效果卻并不樂觀：交通事故頻發、常態擁堵、噪聲甚至景觀也并不理想。這項工程在美國引起了很多反思，立體交叉的布局不能解決交通擁堵，還會帶來更多的負面影響，穿城而過的快速路把城市一分為二，非常不利于城市內部的發展和溝通。

城市應當以人為本，而不是以車為本。和當前國內“智慧城市”的概念類似，城市的開發應當更注重“智慧開發”。“智慧開發”就是以人為本，是提供給市民更多的交通出行手段，而不是簡單地限制小汽車和城市道路發展；是應當滿足多種多樣的住宅需求，而不是“指導”市民應該在哪居住、如何生活；是面向提供高質量生活水平的規劃性開發，不是盲目開發，更不是抵觸開發。

如何規劃城市道路，城市道路應當是什么樣的？通過近年來的反思和探討發現，城市道路不應當是大而寬的，密集的街道才是適合人類居住和行走的城市道路。城市快速路往往承載了很大比例的行駛里程，而密集豐富的街道卻只承載了很少部分的行駛里程，只有大力度地開發小型街道，才能緩解城市交通擁堵，減少交通環境污染。開發城市道路更應綜合有效利用土地，才能有效地減少不必要的車輛出行，同時也可以照顧到城市的宜居性和環保性。

“吸引”客流靠服務

德國國際合作機構交通項目經理 Frederick Strompen

提到城市交通緩堵，大多數人都會想到通過“吸引”的方式來把人“拉”到公共交通的出行方式上來，鼓勵一些具有潛在買車意愿或者小汽車出行意愿的人選擇公共交通出行。下面是德國公共交通運輸體系的籌備方式和機制，以及德國公共交通運輸體系的態勢，跟大家分享。

在德國，私家車在機動車保有量中占到55%。然而，2014年，20-29歲的年輕人與20年前的年輕人比，私家車保有量卻減少了30%。當然，這并不是由于德國汽車的質量下降了，而是德國公共交通運輸體系的服務水平提高了，從而減少了私家車需求。

德國聯邦政府已經制定了相關法律和公共交通政策，把發展軌道交通的權力下放到了地方政府。權力轉移政策的代價是每年有約600億人民幣的稅收轉移到了地方財政，用來支持地方的軌道交通發展。因此德國城市內、城際間的軌道交通發展非常迅速。

1993年，德國再次通過了公共交通運輸體系的相關法律，把公交的運營和管理分開——地方政府負責公共交通項目的招投標，其運營管理則交由其他運營方來執行。管理方的主要目標是增加公共交通的上座率，運營方則通過提供更優質的公共交通運輸服務，最終實現盈利。

現在，德國公共交通由運輸協會管理。運輸協會對公共交通的票價進行一體化的管理，保證不同方式、不同路線、不同路網的交通出行都能享受到一體化的票價管理。

建“未堵先治”三級聯動機制

浙江省交通運輸廳運輸處處長 胡嘉臨

國內大部分城市面臨的交通問題相差無幾，機動車保有量迅猛增長、交通擁堵、大氣污染等問題逐漸突出。面積在全國省份中只排到倒數第三的浙江省，機動車保有量卻排到了全國第四，而且還在以每年20%的速度增長。從交通擁堵的蔓延情況來看，浙江省一些中小城市甚至縣城也開始出現交通擁堵。城市交通擁堵越來越成為社會熱點，政府管理難點。

治理城市交通擁堵，浙江省第一個從省級層面主導工作，并且提出了“未堵先治”的理念，無論城市大小、現狀擁堵與否，全省同步開展城市交通擁堵治理。省、市、縣（市、區）政府均成立了治理城市交通擁堵工作領導小組，形成了條塊結合、三級聯動的良好態勢。每年省政府會向各市政府下達“年度治理城市交通擁堵工作任務書”，對各市城市交通治理擁堵工作進行嚴格的專項考核。根據考核結果，給予相應獎懲，并向社會公布。

為了在政策方面給予充足的保障，浙江省通過政策引導各市開展治堵工作，建立長效鞏固機制，確保治堵工作及其成效的可持續性。例如2013年11月1日正式施行《浙江省城市交通管理若干規定》；浙江省交通部門開始加快《浙江省城市公共交通管理條例》的立法準備工作；2014年浙江省物價局出臺了《完善停車服務收費政策指導意見》。

下一步浙江省將重點著眼于“三優一引導”：優先發展公共交通、優化交通組織管理、優化城市路網和停車系統，引導小汽車理性出行。通過增公交、增車位，建設完善城市路網、建設完善城市循環組織網、建設完善綜合交通信息服務平臺等具體措施，切實提升公共交通的分擔率。

“內外”交通暢順古城

蘇州市交通運輸局副局長 吳紅

蘇州位于江蘇省東南部，是我國的歷史文化名城和重點風景旅游城市，同時也是長江三角洲重要的中心城市之一和長三角都市圈的重要組成部分，在國家“兩帶一路”戰略中具有重要地位。

為了保護昔日姑蘇的“水陸棋盤”風采，同時滿足密集人群的出行需求，蘇州在古城區實行加強交通需求管理和交通總量控制，制定了適應古城區已有路網和格局的交通政策。在古城外圍區域，則將城市發展沿主要公共交通走廊集中，通過建設大運量公共交通系統和P+R換乘體系，用公共交通來引導城市發展。

城市交通緩堵減排是一個大而久的課題，解決這一問題的關隘就在于能否找到正確的解決路徑。從蘇州的發展情況來看，滿足小汽車出行需求并不可取，唯一的出路在于打造一個不擁堵的公共交通系統。通過一個暢通、高效具有機動性的公共交通系統為市民提供均等化的交通出行服務，也就是用公交優先來破解交通擁堵和環境污染的難題。

近年來，蘇州圍繞交通運輸部“公交都市”建設和全球環境基金“緩解大城市擁堵，減少碳排放”項目開展了一系列舉措。一是在城市規劃層面重視交通與城市的協調發展，體現TOD（以公交為導向的開發）理念；二是理順機制，整合行業的各種資源，構建城市軌道交通網絡，同時強化接駁，打造優質的常規公交網絡；三是開展了排堵保暢的“五大工程”，并實施了差別化停車收費、P+R停車設施開發等項目。

下一步，蘇州將更深入地推進規劃研究、公交優先發展和交通需求管理工作，包括繼續推進軌道交通網建設、完善慢行交通系統、完善出行信息服務系統等一系列具體措施，實現城市與交通的協調可持續發展。

本文關鍵字：交通運輸規劃 查看更多