國家公園體制創新探索系列研究（一）|全民利益優先，保護優先的國家公園建設提上議程

國家公園的概念來源于美國，是指國家為保護一個或多個典型生態系統的完整性，為生態旅游、科學研究和環境教育提供場所而劃定的需要特殊保護、管理和利用的自然區域。通過建立國家公園制度，能夠在最大程度上強化自然資源的保護和合理利用。近幾年來，國家極度重視我國的生態文明建設，全民利益優先、保護優先的國家公園制度建設也被提上日程，政府多次發文，提出要逐步建立國家公園體制，并建立起了多個國家公園試點區域。

黨的十八大正式將“生態文明建設”納入國家 “五位一體”的總體布局，黨的十八屆三中全會提出了建立“國家公園”體制這一生態文明制度建設的重要改革舉措，2015年5月發布的《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》也明確提出“建立國家公園體制，實行分級、統一管理，保護自然生態和自然文化遺產原真性、完整性”，表達了政府對于國家公園體制建設的高度重視。

一、 國家公園概念解析

1、國家公園體系

1994年，世界自然保護聯盟（IUCN），確立了保護地系統的六種類型（Ⅰ類（嚴格的自然保護區）、Ⅱ類（國家公園）、Ⅲ（自然紀念保護地）、Ⅳ（棲息地/植物種類管理區）、Ⅴ（陸地景觀和海洋景觀保護區）、Ⅵ（受到管理的資源保護區））。國家公園屬于自然保護區體系中的一個類型。

國家公園具有三方面的共性特點，即是價值較高的保護區域（包括水域）；需要兼顧保護與利用，要為公眾提供多種服務，全面體現公益性，不能全域封閉管理；中央政府對其保護與利用要承擔重要責任。

2、國家公園管理要求

國家公園主要以生態系統保護和游覽為目的實施管理的保護區，對該類陸地和/或海洋自然區有以下要求：現在及將來一個或多個生態系統的完整性保護；禁止有損于保護區規定目標的資源開發或土地占用活動；為精神、科學、教育、娛樂及旅游等活動提供一個環境和文化兼容的基地。

3、國家公園的本質屬性

國家公園的本質在于其“公共”屬性。一是產權“公有”基礎上民眾共享的“公益”，二是強調通過高級別的管理機構來保障國家公園的公共服務職能。

4、國外國家公園形態體系借鑒

（1）美國

國家公園指的是面積較大的自然地區，也包括歷史遺跡，現有54個。禁止狩獵、采礦和其他資源耗費型活動。國家公園體系是指由美國內政部國家公園管理局管理的陸地和水域。占地面積約33.74萬平方公里，占美國國土面積的3.64%。分為20多個類型，包括國家公園、國家歷史公園、國家休閑游樂區、國家史跡地、國家紀念地、國家紀念碑、國家戰場、國家戰爭公園、國家戰場遺址、國家軍事公園、國家海岸、國家湖岸、國家河流、國家公園路、國家風景小徑、國家風景河流及航道、國家保護地、國家保留地等。

（2）日本

國家公園體系是按照生態系統完整和風光秀麗等級、人類對自然環境的影響程度、游客使用的重要性等指標，被分為特殊保護區、海洋公園區、特別區和普通區四種類型。

5、國家公園管理機構體系

二、國內現狀及探索

1、我國現有的自然和遺產保護地體系

按照世界自然保護聯盟的定義，國家公園是自然保護體系的一部分。我國現有的自然和遺產保護體系可大致劃分為9個類型：自然保護區、風景名勝區、國家森林公園、文物保護單位、國家地質公園、國家濕地公園、城市濕地公園、水利風景區、A級旅游景區。

目前，我國共有各種類型數千個保護地，總面積約占我國陸地國土面積的18%，高于世界平均水平。但因法律、政策和管理等不足，未能充分發揮其在保護生物多樣性、重要生態保護系統和珍貴文化自然遺產資源等方面的作用。

2、我國體制現狀存在的問題

3、我國對于國家公園的試點探索

“建立國家公園體制”的重點在于體制，即通過新的管理體制實現國土空間的分功能使用，統籌解決管理問題。但從既有相關試點工作來看，先期進行的這些試點在體制建設上難言成功。因此，無論國家公園還是國家公園體制，在中國大陸仍然處于事實空缺狀態。

4、國家公園體制試點方案提出歷程

2013年底，中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的文件中正式提出建立國家公園體制；

2014年底，國務院正式批復了《建立國家公園體制試點方案》（以下簡稱《方案》）；

2015年1月，十三個中央部委局辦聯合簽發了《建立國家公園體制試點方案》；

2015年3月，國家發展改革委辦公廳連續發布了《國家公園2015工作要點與實施方案大綱》《關于印發建立國家公園體制試點2015年工作要點的通知》《關于印發國家公園體制試點區試點實施方案大綱的通知》，標志著醞釀已久的國家公園體制改革終于正式啟動；

2015年6月，國家發展改革委和美國保爾森基金會舉行《關于中國國家公園體制建設合作的框架協議》簽署儀式。雙方將在國家公園試點技術指南、美國等國家的國家公園案例研究、試點地區國家公園管理體制和政策實證研究、國家公園與保護地體系研究以及機構能力建設等方面開展具體合作。

國家發改委和美國保爾森基金會簽署《關于中國國家公園體制建設合作的框架協議》

 注：本文內容為綠維創景根據網絡資源，結合原創觀點整合而成，圖片來源網絡。

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