深度剖析丨PPP模式的五個關鍵問題

7月28日召開的國務院常務會議，確定促進旅游投資和消費的政策措施，打造穩增長調結構惠民生新支點。會議要求加大政府投入，調動社會力量，鼓勵采取PPP等模式投資建設和運營旅游項目，拓寬旅游企業融資渠道，鼓勵金融機構加大信貸支持，讓多彩的旅游豐富群眾生活、助力經濟發展。

國務院為何鼓勵以PPP模式建設旅游項目？五個關鍵問題帶您了解什么是PPP模式！

問題1：何謂PPP模式 ？

按照2014年12月2日國家發展改革委發布的《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》對政府和社會資本合作（PPP）模式的概念定義是：“指政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。”（發改投資[2014]2724號）。

簡單的說——

根據PPP模式的概念，我們總結出三大特征：

（1）伙伴關系：這是PPP最為首要的問題。政府購買商品和服務、給予授權、征收稅費和收取罰款，這些事務的處理并不必然表明合作伙伴關系的真實存在和延續。

（2）利益共享：需明確的是，PPP中公共部門與私營部門并不是簡單分享利潤，還需要控制私營部門可能的高額利潤，即不允許私營部門在項目執行過程中形成超額利潤。

（3）風險共擔：伙伴關系作為與市場經濟規則兼容的PPP機制，利益與風險也有對應性，風險分擔是利益共享之外伙伴關系的另一個基礎。如果沒有風險分擔，也不可能形成健康而可持續的伙伴關系。

問題2：PPP模式適用于哪些項目？

PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目。

燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設施，公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設施，醫療、旅游、教育培訓、健康養老等公共服務項目，以及水利、資源環境和生態保護等項目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城鎮化試點項目，應優先考慮采用PPP模式建設。

問題3：PPP模式有哪些操作模式？

BOT模式：

BOT（Bulid-Operate-Transfer）即建造－運營－移交方式

政府通過契約授予私營企業（包括外國企業）以一定期限的特許專營權，許可其融資建設和經營特定的公用基礎設施，并準許其通過向用戶收取費用或出售產品以清償貸款，回收投資并賺取利潤；特許權期限屆滿時，該基礎設施無償移交給政府。

BT模式：

BT（Build Transfer）即建設-移交

BT融資模式是基礎設施項目建設領域中采用的一種投資建設模式，系指根據項目發起人通過與投資者簽訂合同，由投資者負責項目的融資、建設，并在規定時限內將竣工后的項目移交項目發起人，項目發起人根據事先簽訂的回購協議分期向投資者支付項目總投資及確定的回報。

TOT模式：

TOT（Transfer-Operate-Transfer）即轉讓－經營－轉讓模式

TOT融資模式是一種通過出售現有資產以獲得增量資金進行新建項目融資的一種新型融資方式，在這種模式下，首先私營企業用私人資本或資金購買某項資產的全部或部分產權或經營權，然后，購買者對項目進行運營管理，在約定的時間內通過對項目經營收回全部投資并取得合理的回報，特許期結束后，將所得到的產權或經營權無償移交給原所有人。

TBT模式：

將TOT與BOT融資方式組合起來，以BOT為主的一種融資模式

在TBT模式中，TOT的實施是輔助性的，采用它主要是為了促成BOT.TBT的實施過程如下：政府通過招標將已經運營一段時間的項目和未來若干年的經營權無償轉讓給投資人；投資人負責組建項目公司去建設和經營待建項目；項目建成開始經營后，政府從BOT項目公司獲得與項目經營權等值的收益；按照TOT和BOT協議，投資人相繼將項目經營權歸還給政府。實質上，是政府將一個已建項目和一個待建項目打包處理，獲得一個逐年增加的協議收入（來自待建項目），最終收回待建項目的所有權益。

PPP模式：

PPP （Public-Private-Partnerships）模式

一般而言，PPP 融資模式主要應用于基礎設施等公共項目。首先，政府針對具體項目特許新建一家項目公司，并對其提供扶持措施，然后，項目公司負責進行項目的融資和建設，融資來源包括項目資本金和貸款；項目建成后，由政府特許企業進行項目的開發和運營，而貸款人除了可以獲得項目經營的直接收益外，還可獲得通過政府扶持所轉化的效益。

問題4：PPP模式有哪些優缺點？

一、PPP模式的優勢

1、減少政府負債

傳統政府投資模式，在項目建設開始，政府需投入全部資金，項目結束提供服務才有現金流。因此，政府需支付巨額融資的利息成本。

而PPP模式一般分為政府付費和使用者付費，政府直接購買基礎設施提供出來的服務、建設、籌資等有私人部門承擔。服務直接和使用者的服務相銜接，即使使用者付費不能完全彌補，PPP模式也使得政府的支出是分期非一次全額付款。

2、提高項目運營成功率

傳統政府投資模式，規劃、設計等前期工作由政府負責，中后期不參與；私營部門只參與中后期。在傳統模式下，政府將項目“全部外包”出去，項目盈虧政府難以控制，而私營部門因沒有參與前期工作，對項目的理解、對風險的之別和評判都有影響。

而PPP模式中，政府更多地參與項目中后期工作，私人部門更早介入項目的前期準備工作。提高了項目的抗風險能力，運營成功率也相應提高。

3、優化合作關系

從合作關系而言，傳統融資中政府與企業更多是垂直關系，即政府授權私企獨立建造和經營設施，而不是與政府合作。

PPP通過共同出資特殊目的公司更強調政府與私企利益共享和風險分擔。這也突出了PPP的優點，即優化合作結構，政府能夠分擔投資風險，能夠降低融資難度，雙方合作也能夠協調不同利益主體的不同目標，形成社會利益最大化。

二、PPP模式的缺點

1、融資范圍較小

PPP項目融資范圍通常僅限于企業，但對于潛力較大的民間個人資產沒有很好的利用，融資金額受到很大限制。

2、社會影響因素大

PPP項目通常與群眾生活相關，關系到公眾利益。在項目運營過程中，可能會因各種因素導致價格變動，遭受公眾的反對。

3、項目收益無保障

PPP項目建成后，政府或其他投資人新建、改建其他項目，與該項目形成實質性競爭，損害其利益。

問題5：PPP模式未來的升級方向在哪兒？

1、由政府單獨運營轉向政企合作進行城市運營

綠維創景林峰院長認為PPP模式的核心在于政企合作進行城市運營，兩者不僅僅是投融資商、建設商、開發商，還是運營商。城市建設商、產業投資商、基礎設施商、運營商共同往城市綜合運營商上發展，是未來的一個趨勢。以“運營商”為中心的“PPP"意味著有幾大運營：

第一類，基礎設施運營。以地鐵開發運營為例，地鐵屬于基礎設施，首先要了解“能經營地鐵嗎？如果不能經營地鐵，怎么運用PPP模式？基礎設施運營需要的不是開發商、投資人，也不是工程公司、建設公司，而是運營商”。

第二類，公共服務運營。學校、醫院、養老院等公共服務的運營，也面臨著項目收益低、投資回收期長的問題。采用PPP模式，運營商將會獲得土地作為補貼，這就需要地產商的介入。因此，運營商跟地產商合流，成就產業運營及地產運營的一體化，這是公共服務和基礎設施開發運營最重要的路徑。

第三類，資產運營。有很多政府的資產運營機制不活，怎么辦？這時資產運營商便加入到城市開發結構中來。

第四類，也是最重要的一類，產業運營。拿旅游文體產業運營來說，基本上很多文化、旅游資源均掌握在政府手上，不是在老百姓手上，因此政府將其作為產業來運營，具有很大優勢。可以說產業運營商是PPP模式中最重要的角色。

2、未來PPP模式發展，將更加突出對民眾訴求和民眾利益的關注

目前PPP模式應用較成熟的項目主要集中于公共基礎設施建設領域，其他如旅游領域、文創領域、地產領域等對于PPP模式的應用仍處于探索之中，不同于公共基礎設施領域，其他領域的項目建設中民眾的利益與參與關聯更加緊密，民眾訴求更加突出，因此未來PPP模式發展應更加突出對民眾訴求和民眾利益的關注，形成融資、統籌、管理、運營為一體的綜合型投融資參與模式。

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