賈克敬：國土空間規(guī)劃下的村莊規(guī)劃

在2021年第五期《綠維大講堂》暨第三期鄉(xiāng)村振興大講堂上，中國國土勘測規(guī)劃院土地規(guī)劃所所長賈克敬做了題為《國土空間規(guī)劃下的村莊規(guī)劃》的發(fā)言，從問題與形勢、任務(wù)與要求、思考與建議三方面分享了村莊規(guī)劃編制實(shí)施管理的有關(guān)思考。

以下是觀點(diǎn)精要：

一、問題與形勢

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，是決勝全面建成小康社會的重中之重，也是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興和全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工程。

從鄉(xiāng)村發(fā)展基本情況、規(guī)劃現(xiàn)狀、現(xiàn)實(shí)困境等方面看，我國鄉(xiāng)村發(fā)展不充分、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，存在資源利用粗放、空間結(jié)構(gòu)失衡、公服設(shè)施缺乏、鄉(xiāng)村風(fēng)貌退化、生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、多頭規(guī)劃并存等問題。

二、任務(wù)與要求

在村莊規(guī)劃時(shí)，要以問題為導(dǎo)向：

• 要把握鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求和鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律，針對不同類型地區(qū)采取不同辦法，規(guī)劃先行、精準(zhǔn)施策、分類推進(jìn)，要樹立城鄉(xiāng)融合、一體設(shè)計(jì)、多規(guī)合一理念，增強(qiáng)規(guī)劃的前瞻性、約束性、指導(dǎo)性、操作性。——習(xí)近平總書記在中央政治局審議《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》的講話
• 按照先規(guī)劃后建設(shè)的原則，通盤考慮土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點(diǎn)布局、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護(hù)和歷史文化傳承，編制多規(guī)合一的實(shí)用性村莊規(guī)劃任務(wù)與要求。——習(xí)近平總書記在河南代表團(tuán)的講話

應(yīng)對鄉(xiāng)村衰敗，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，也是世界研究的熱點(diǎn)。50多年來，全球城鎮(zhèn)化率33%—54%；人口過度外流、環(huán)境破壞、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱等。世界范圍城鄉(xiāng)關(guān)系普遍經(jīng)歷了“鄉(xiāng)育城市、城鄉(xiāng)分離、城鄉(xiāng)建立、城鄉(xiāng)融合”的發(fā)展過程?？山梃b歐盟的農(nóng)村發(fā)展政策、德國的巴伐利亞實(shí)驗(yàn)等他國經(jīng)驗(yàn)。

三、思考與建議

我國各階段的村莊規(guī)劃實(shí)踐與時(shí)代背景緊密相關(guān)。村莊規(guī)劃是逐步從村莊建設(shè)中脫離出來的，最早的村莊建設(shè)可追溯至20世紀(jì)初的鄉(xiāng)村改造運(yùn)動(dòng)，當(dāng)時(shí)村莊規(guī)劃的行為體現(xiàn)在村莊建設(shè)中，如為踐行通過教育搞好村莊建設(shè)的理念，村莊改造以學(xué)校為中心，將商店、醫(yī)院等統(tǒng)籌布局于學(xué)校周邊。我國系統(tǒng)的村莊規(guī)劃始于20世紀(jì)50年代，改革開放后，村莊規(guī)劃被提上議程，并逐步規(guī)范化。

（一）哪些村莊編制規(guī)劃？

有開發(fā)保護(hù)和整治修復(fù)需求的村莊（外力驅(qū)動(dòng)或內(nèi)生需求)：

• 農(nóng)村土地制度改革
• 歷史文化名村
• 傳統(tǒng)村落
• 少數(shù)民族特色村寨
• 特色景觀旅游名村
• 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國土空間規(guī)劃難以滿足鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)需求的村莊

（二）村莊規(guī)劃編制哪些內(nèi)容？

1、編制內(nèi)容和任務(wù)——“1+9”：

• “1”：縣域統(tǒng)籌安排
• “9”大主要任務(wù)：統(tǒng)籌村莊發(fā)展目標(biāo)；統(tǒng)籌生態(tài)保護(hù)修復(fù)；統(tǒng)籌耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)；統(tǒng)籌歷史文化傳承與保護(hù)；統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)設(shè)施布局；統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間；統(tǒng)籌農(nóng)村住房布局；統(tǒng)籌村莊安全和防災(zāi)減災(zāi)；明確規(guī)劃近期實(shí)施項(xiàng)目。

2、縣域國土空間規(guī)劃中的考慮

• 合理劃分縣域村莊類型，明確縣域中不同類型村莊的布局，進(jìn)行分類指導(dǎo)；
• 確定控制線的空間范圍，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)三條控制線與各類線性基礎(chǔ)設(shè)施的布局，留出線性基礎(chǔ)設(shè)施廊道；
• 明確村莊各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的配置標(biāo)準(zhǔn)，即各村配置設(shè)施的規(guī)模和數(shù)量，對于重大基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)設(shè)施，確定具體位置和規(guī)模（如位于村莊內(nèi)，但跨越兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政邊界的設(shè)施）；
• 對縣域村莊進(jìn)行風(fēng)貌管控，對建筑色彩和風(fēng)格等進(jìn)行指引，若縣域內(nèi)部存在少數(shù)民族聚居區(qū)，或自然環(huán)境差異較大的，也可通過分區(qū)進(jìn)行風(fēng)貌管控。

3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)域國土空間規(guī)劃中的考慮

• 明確村域行政邊界、村莊集中建設(shè)邊界，確定建設(shè)用地規(guī)模的約束性指標(biāo)；
• 明確土地綜合整治的目標(biāo)、內(nèi)容和范圍，整體推進(jìn)農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)，優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間格局，促進(jìn)耕地保護(hù)和土地集約節(jié)約利用；
• 確定重大基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)設(shè)施的具體位置和規(guī)模（如位于村莊內(nèi)，但服務(wù)于整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)域，或服務(wù)幾個(gè)行政村的設(shè)施）；
• 落實(shí)縣級規(guī)劃劃定的控制線，不得擅自調(diào)整控制線的邊界和面積；
• 明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)域內(nèi)鎮(zhèn)村體系布局，對縣域村莊布局進(jìn)行細(xì)化，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)狀和實(shí)際發(fā)展訴求進(jìn)行村莊的精準(zhǔn)分類。

4、村莊規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容

• 嚴(yán)格落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田控制線，明確森林、河湖、草原等生態(tài)空間，守好耕地紅線，為產(chǎn)業(yè)用地預(yù)留空間；
• 合理確定各項(xiàng)建設(shè)用地的布局：劃定宅基地建設(shè)范圍，嚴(yán)格落實(shí)“一戶一宅”；優(yōu)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)用地布局，合理保障農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展用地，明確產(chǎn)業(yè)用地用途、強(qiáng)度等要求；提出基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施的選址、用地范圍及管網(wǎng)走線等；將土地整治任務(wù)落實(shí)到具體地塊；
• 調(diào)查和識別有價(jià)值的歷史文化資源，劃定鄉(xiāng)村歷史文化保護(hù)線，提出保護(hù)措施；
• 加強(qiáng)建筑風(fēng)貌的規(guī)劃和引導(dǎo)，提出建筑高度及層數(shù)要求；
• 分析地質(zhì)、洪澇等災(zāi)害隱患，劃定災(zāi)害影響范圍和安全防護(hù)范圍，提出綜合防災(zāi)減災(zāi)的目標(biāo)以及預(yù)防和應(yīng)對各類災(zāi)害危害的措施；
• 研究提出近期急需推進(jìn)的項(xiàng)目，土地整治、補(bǔ)充耕地、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、人居環(huán)境整治、歷史文化保護(hù)等項(xiàng)目，明確資金規(guī)模及籌措方式、建設(shè)主體和方式等。

5、分類推進(jìn)

做好與“鄉(xiāng)村振興規(guī)劃”的“4+1”村莊分類銜接（基于不同視角）

• 集聚提升類：現(xiàn)有規(guī)模較大的中心村和其他仍將存續(xù)的一般村莊，占鄉(xiāng)村類型的大多數(shù)；
• 城郊融合類：城市近郊區(qū)以及縣城城關(guān)鎮(zhèn)所在地的村莊，具備成為城市后花園的優(yōu)勢，也具有向城市轉(zhuǎn)型的條件；
• 特色保護(hù)類：歷史文化名村、傳統(tǒng)村落、少數(shù)民族特色村寨、特色景觀旅游名村等自然歷史文化特色資源豐富的村莊，是彰顯和傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的重要載體；
• 搬遷撤并類：位于生存條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災(zāi)害頻發(fā)等地區(qū)的村莊，因重大項(xiàng)目建設(shè)需要搬遷的村莊，以及人口流失特別嚴(yán)重的村莊。

（三）村莊規(guī)劃怎么編？

包括技術(shù)思路、基礎(chǔ)研究、分析評價(jià)、布局優(yōu)化、空間管制、要素配置等。代表案例有浙江嘉善的分尺度、多專項(xiàng)類型規(guī)劃；北京門頭溝炭廠村基于權(quán)屬關(guān)系的村莊規(guī)劃建設(shè)；北京密云后八家莊村的生態(tài)控制區(qū)的減量村莊規(guī)劃；天津薊州隆福寺村以人居環(huán)境整治為核心的特色保護(hù)類村；濱洲淄角鎮(zhèn)的鎮(zhèn)域統(tǒng)籌的村莊規(guī)劃等等。

（四）村莊規(guī)劃重點(diǎn)把握哪些方面？

1、基本前提

縣域?qū)用嬉紤]村莊布點(diǎn)規(guī)劃、村莊體系規(guī)劃、村鎮(zhèn)體系規(guī)劃、農(nóng)村居民布局規(guī)劃。主要類型有村莊經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、村莊總體規(guī)劃、村莊綜合規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃、村土地利用規(guī)劃、土地整理復(fù)墾項(xiàng)目、土地整治項(xiàng)目。

2、政策貫通

產(chǎn)業(yè)融合方面關(guān)注推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能，合理安排各類產(chǎn)業(yè)用地……空間治理方面關(guān)注完善用途管制制度，空間準(zhǔn)入+強(qiáng)度管控……重點(diǎn)突破方面關(guān)注解決貧困問題，配置住房與設(shè)施，加強(qiáng)重點(diǎn)生態(tài)區(qū)域保護(hù)……制度創(chuàng)新方面關(guān)注農(nóng)村土地制度改革、涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合，規(guī)劃師下鄉(xiāng)……以及小掛鉤、點(diǎn)狀供地、彈性政策；項(xiàng)目庫等。

3、技術(shù)支撐

關(guān)注《鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》（GB50188-2007）；《風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》(GB50298-1999)；《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》（TD/T1025-2010）；《村土地利用規(guī)劃編制技術(shù)導(dǎo)則》等等。

4、底線思維

生態(tài)用地面積保持穩(wěn)定，保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)完整性、連續(xù)性；不涉及基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、不涉及禁止建設(shè)區(qū)、不涉及違法用地；農(nóng)村居民用地規(guī)模不增加，在所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)平衡；耕地總量不減少，質(zhì)量不降低。

5、資金可行

6、公眾參與與社會協(xié)調(diào)

7、成果簡明

鼓勵(lì)采用“前圖后則”(即規(guī)劃圖表+管制規(guī)則)的成果表達(dá)形式。規(guī)劃成果要吸引人、看得懂、記得住，能落地、好監(jiān)督。

8、實(shí)施管理

深化配套政策支撐體系。允許在不改變縣級國土空間規(guī)劃主要控制指標(biāo)情況下，優(yōu)化調(diào)整村莊各類用地布局。探索規(guī)劃“留白”機(jī)制。深化存量土地政策研究。積極拓寬鄉(xiāng)村振興投資渠道。

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