如何破解文旅康養(yǎng)用地難題

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土地問題是鄉(xiāng)村問題的核心之一，土地也是鄉(xiāng)村最“值錢”的資源，是鄉(xiāng)村旅游發(fā)展最基礎(chǔ)和最為重要的生產(chǎn)要素之一。有了可以用的土地，才能吸引資本、人才、科技等優(yōu)質(zhì)要素下鄉(xiāng)，盤活農(nóng)村土地對于發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、增加農(nóng)民財產(chǎn)型收入具有重要意義。

如何進(jìn)一步盤活鄉(xiāng)村土地？“點狀供地”作為一種創(chuàng)新探索，可精準(zhǔn)挖掘旅游用地潛力，成就大批鄉(xiāng)村旅游優(yōu)秀項目，但是在試點及推廣過程中，須規(guī)避兩大問題，貫徹三大策略。

“點狀用地”破解旅游用地難題

近年來，在市場需求和政策供給的雙輪驅(qū)動下，鄉(xiāng)村旅游以超預(yù)期的速度和規(guī)模發(fā)展，產(chǎn)業(yè)發(fā)展與土地利用的矛盾也越來越緊張。

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)過程中，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中的土地問題也愈發(fā)明顯。傳統(tǒng)的建設(shè)用地方式，是成片占用和征收，而鄉(xiāng)村振興項目用地的特點是點多面散，造成了鄉(xiāng)村振興項目落地難、用地成本高等問題。傳統(tǒng)用地標(biāo)準(zhǔn)，無法解決鄉(xiāng)村供地、農(nóng)地轉(zhuǎn)用、占補平衡指標(biāo)等問題，也不適合旅游業(yè)特征，往往造成用地指標(biāo)浪費，土地成本增加，使投資方望而卻步，也使鄉(xiāng)村文旅項目難以落地，難以“去地產(chǎn)化”。

因此，急需探索創(chuàng)新模式，以緩解鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的用地矛盾。其中，“點狀供地”模式就是一種創(chuàng)新嘗試，適應(yīng)鄉(xiāng)村振興項目的需求，有利于節(jié)約集約使用土地，精準(zhǔn)挖掘旅游用地潛力。

有觀點分析，“點狀用地”更適合鄉(xiāng)村旅游：

第一，在鄉(xiāng)村休閑項目中，傳統(tǒng)整片式供地方式，由于項目占地較大，用地多，容積率低，政府供地緊張，以及農(nóng)轉(zhuǎn)用、占補平衡指標(biāo)等問題，使得項目難以落地。

第二，鄉(xiāng)村旅游項目設(shè)施設(shè)計多為小型且分散，按傳統(tǒng)的成片用地的供給方式，會造成很大的土地浪費，對于開發(fā)商和政府雙方而言都不劃算。

第三，傳統(tǒng)供地方式對資金要求過高，鄉(xiāng)村旅游項目資金回報期又較長，點狀供地更符合現(xiàn)實情況，有利于鄉(xiāng)村休閑項目的發(fā)展。

第四，點狀供地更有利于盤活土地資產(chǎn)。幾乎每個項目都會留下“土地邊角料”，點狀供地可將這些土地推向市場，盤活土地再利用，釋放土地管理壓力，及時回籠土地成本，適當(dāng)補充財政性收入。

第五，按照之前的經(jīng)驗來看，資本下鄉(xiāng)的投資商，更多的是和村集體或者村民打交道、做生意，因此不可避免的出現(xiàn)抵押融資困難、農(nóng)戶毀約等問題，和村民的糾紛也常常使項目半途流產(chǎn)，而點狀供地則通過先進(jìn)行轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地，后通過公開出讓方式獲取，因而所建項目具有產(chǎn)權(quán)，避免了和村民產(chǎn)生糾紛的問題，確保了項目投資的可靠性。

“點狀用地”成就大批鄉(xiāng)村旅游優(yōu)秀項目

在國家及各地不斷地探索改革過程中，有些地方在旅游用地的“點狀供地”方面摸索出了適合自己的新路。

近日，四川推出“點狀用地”新政策，對于服務(wù)于鄉(xiāng)村振興的項目用地，靈活點狀供應(yīng)。根據(jù)四川省自然資源廳副廳長田文的介紹，“點狀用地”是指在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以外，不適合成片開發(fā)建設(shè)的地區(qū)，根據(jù)地域資源環(huán)境承載能力、區(qū)位條件和發(fā)展?jié)摿ΓY(jié)合項目區(qū)塊地形地貌特征，以及建（構(gòu)）筑物占地面積等點狀布局，按照建多少、轉(zhuǎn)多少、征（占用）多少的原則點狀報批，根據(jù)規(guī)劃用地性質(zhì)和土地用途靈活點狀供應(yīng)，開發(fā)建設(shè)服務(wù)于鄉(xiāng)村振興的項目用地。

項目具體包括：農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施項目，休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游和健康養(yǎng)老項目，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工（流通）和手工作坊項目，以及符合相關(guān)規(guī)定的農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)建設(shè)項目。

“點狀用地”項目按準(zhǔn)入負(fù)面清單管理。例如，對于土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和村規(guī)劃確定的禁止建設(shè)區(qū)，生態(tài)保護(hù)紅線劃定范圍以及各級各類自然保護(hù)地，以及商品住宅、別墅類房地產(chǎn)、私家莊園、私人別墅等情形，均不得納入“點狀用地”范圍。

不只四川，其實海南、浙江、廣東、吉林、安徽、重慶等地都已在相關(guān)政策中提出鼓勵“點狀供地”模式。比如2018年初，海南省人民政府《關(guān)于進(jìn)一步加強土地宏觀調(diào)控提升土地利用效益的意見》中提出，積極探索在百鎮(zhèn)千村、共享農(nóng)莊以及其他旅游項目設(shè)施建設(shè)中，主體項目周邊用地保持原貌的情況下，采取分散化塊、點狀分布的方式“點狀供地”，進(jìn)一步提升土地利用的精細(xì)化、精準(zhǔn)化、集約化程度。2018年10月吉林省發(fā)布“吉林旅游冰雪令”提到，凡投資鄉(xiāng)村旅游項目，符合各類規(guī)劃的，可實現(xiàn)“點狀供地”，等等。

“點狀用地”方式也確實為多地的鄉(xiāng)村旅游項目提供了新的生機，成功造就了浙江莫干山裸心谷、重慶武隆歸原小鎮(zhèn)等一批優(yōu)秀的鄉(xiāng)村旅游休閑項目。

浙江德清莫干山裸心谷

在“坡地村鎮(zhèn)”和點狀用地的政策支持下，“裸心”系列才得以實現(xiàn)。“裸心谷”節(jié)約集約使用土地，30棟樹頂別墅，加上40棟夯土小屋，共計121個臥室，只用了30畝林地，未占用一分耕地。“裸心谷”解決了當(dāng)?shù)?60多名村民的就業(yè)問題，帶動周邊相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。對投資商而言，按商業(yè)旅游用地進(jìn)行點狀供地，每畝土地出讓價格幾十萬元，大大減輕了投資壓力。

圖片來源裸心谷官網(wǎng)

重慶武隆歸原小鎮(zhèn)

武隆仙女山鎮(zhèn)歸原小鎮(zhèn)是通過點狀用地修建的一個鄉(xiāng)村休閑項目。項目總占地面積1163畝，實際建筑面積6.2萬方，容積率0.88，建筑密度40%。項目主要包括36棟民宿建筑，其中25棟為新建民宿，11棟由原空置農(nóng)房改造而來。據(jù)了解，目前已有3棟空置農(nóng)房改造完成并投入使用，用于山里工作室、接待中心和茶室，其余8棟將陸續(xù)被改造成民宿、青年旅社、農(nóng)事體驗工作坊等。歸原小鎮(zhèn)是通過點狀用地發(fā)展的一個成功案例，具有以點帶面、助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的成效。

“點狀用地”實施策略

在“點狀用地”試點及推廣過程中，須規(guī)避兩大問題：

一是資本下鄉(xiāng)項目打政策“擦邊球”。“點狀用地”的一大優(yōu)勢在于不僅縮減了用地指標(biāo)，同時也減少了項目前期的投資，減輕了投資方的資金壓力，因而可能會出現(xiàn)部分資本下鄉(xiāng)項目打“點狀用地”政策的“擦邊球”，戴著設(shè)施農(nóng)用地、臨時用地的帽子非法取得建設(shè)用地。

二是生態(tài)保留用地租賃時間及價格問題。以歸原小鎮(zhèn)為例，一方面，歸原小鎮(zhèn)項目所租賃的耕地、林地租賃期限為12年，但建設(shè)用地上所建房屋產(chǎn)權(quán)為40年，生態(tài)保留用地租賃期限與建設(shè)用地出讓年限不一致，意味著歸原小鎮(zhèn)項目的整體功能不能得到長期保障，難以杜絕因產(chǎn)權(quán)不一而帶來的問題。另一方面，雖然項目方已對村民賠償和租金問題進(jìn)行了考慮，且按照合同約定向農(nóng)戶支付租金，但村民契約精神欠缺，隨著項目的推進(jìn)，當(dāng)?shù)卮迕裉岢隽顺鲂沦r償和租金訴求，導(dǎo)致項目不能如期推進(jìn)。

“點狀用地”破解了旅游項目用地保障的瓶頸，促進(jìn)了鄉(xiāng)村的發(fā)展，但也應(yīng)避免項目開發(fā)造成的生態(tài)環(huán)境和地質(zhì)安全風(fēng)險。通過點狀用地開發(fā)的鄉(xiāng)村旅游項目，建設(shè)過程中應(yīng)堅定不移踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，杜絕以犧牲資源環(huán)境為代價來發(fā)展經(jīng)濟的現(xiàn)象。同時，積極儲備鄉(xiāng)村旅游項目，盤活存量資源。

具體須貫徹如下三大策略：

旅游用地是關(guān)乎旅游業(yè)優(yōu)質(zhì)可持續(xù)發(fā)展的核心問題。旅游業(yè)作為我國新時代下經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)，需要獲得專項扶持，“點狀供地”政策的試點到推廣是關(guān)于旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要舉措，有利于發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、盤活農(nóng)村閑置房屋、促進(jìn)農(nóng)民增收、助推鄉(xiāng)村振興。

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