“去地產化”下養(yǎng)老地產的突圍

導 讀

近日，為了合理規(guī)劃養(yǎng)老服務設施空間布局，切實保障養(yǎng)老服務設施用地需求，規(guī)范養(yǎng)老服務設施用地利用，積極促進養(yǎng)老服務發(fā)展，自然資源部起草了《關于加強規(guī)劃和用地保障促進養(yǎng)老服務發(fā)展的意見（征求意見稿）》，并公開征求社會各界意見。

01、征求意見稿重點解讀

一、明確養(yǎng)老設施用地范圍，區(qū)別商業(yè)性設施和商品住宅用地

征求意見稿明確提出養(yǎng)老服務設施用地指專門為老年人提供生活照料、康復護理、托管照護、醫(yī)療衛(wèi)生等服務、不可分割銷售的房屋和場地設施占用的土地，包括養(yǎng)老院、養(yǎng)護院、敬老院、托老所、社區(qū)養(yǎng)老服務中心、日間照料中心等。

二、加強空間規(guī)劃，統(tǒng)籌養(yǎng)老服務設施用地空間布局

征求意見稿指出編制城市國土空間總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃，應當嚴格按照城鎮(zhèn)人均用地不低于0.1平方米的標準，分區(qū)分級規(guī)劃配置養(yǎng)老服務設施。落實養(yǎng)老服務設施空間布局，落實養(yǎng)老服務設施規(guī)劃設計標準。

三、有效保障養(yǎng)老服務設施用地供應

優(yōu)先保障養(yǎng)老服務設施用地,養(yǎng)老服務設施用地涉及新增建設用地的，在土地利用年度計劃指標中優(yōu)先予以安排；明確養(yǎng)老服務設施用地規(guī)劃和開發(fā)利用條件；依法保障非營利性養(yǎng)老服務機構使用劃撥或作價出資土地；以多種有償使用方式供應養(yǎng)老服務設施用地；規(guī)范存量土地改變規(guī)劃用途和收益管理；利用存量資源建設養(yǎng)老服務設施實行過渡期政策；支持利用集體建設用地發(fā)展養(yǎng)老服務設施。

四、養(yǎng)老服務設施用地應該重視以下幾類土地

• 公辦、民辦、境外資本投資建設非營利性養(yǎng)老服務項目，均可以依法申請以劃撥方式取得國有建設用地。
• 支持政府與社會資本共同投資建設非營利性養(yǎng)老服務項目，市、縣人民政府可以作價出資或者入股方式提供土地。
• 鼓勵在中心城區(qū)利用商業(yè)、辦公、工業(yè)、倉儲存量房屋以及社區(qū)用房等舉辦養(yǎng)老機構，所使用存量房屋在不改變用地主體的條件下，可在五年內實行繼續(xù)按土地原用途和權利類型使用過渡期政策。
• 農村集體經濟組織可依法使用建設用地自辦或以土地使用權入股、聯(lián)營等方式與其他單位和個人共同舉辦養(yǎng)老服務設施。

02、去地產化養(yǎng)老地產成為重要突破口

一、消費升級帶動服務消費增長

全國服務貿易和商貿服務業(yè)工作會議在北京召開。會議指出，2018年以來，全國服務貿易和商貿服務業(yè)各項工作取得積極成效。全年服務進出口總額5.24萬億元人民幣，同比增長11.5%，規(guī)模再創(chuàng)歷史新高，連續(xù)5年保持全球第二位。

餐飲、家政、養(yǎng)老、文化等服務消費快速增長，服務消費占比提升至49.5%，最終消費支出對經濟增長的貢獻率達到76.2%。

二、老齡化問題刻不容緩

根據聯(lián)合國人口司數據及預測，2017年中國60歲以上人口達到1.88億，預計在2030年時超過3.5億，老年人口占比增速遠遠高出世界平均水平。

三、健康產業(yè)成為新“藍海”

自主旅游時代，隨著人們對健康生活的重視以及銀發(fā)族旅游比例持續(xù)上升，康養(yǎng)旅游收獲市場青睞和政策紅利。

有數據顯示，目前世界上有超過100個國家和地區(qū)開展健康旅游，根據《大健康十大投資熱點市場規(guī)模預測》，在2018年我國大健康產業(yè)的規(guī)模將近43萬億元，居全球第一位，預計到2020年，大健康產業(yè)總規(guī)模將突破8萬億元，康養(yǎng)旅游市場規(guī)模達到1千億元完全可期。

四、“去地產化”下養(yǎng)老地產的突圍

目前，政府土地政策收緊，調控的表層意義是管住地產增量，深層意義是“去地產化”，鼓勵“地產+產業(yè)”，鼓勵激活存量資產。

養(yǎng)老產業(yè)成為了“地產+產業(yè)”發(fā)展的重點。養(yǎng)老地產在拿地環(huán)節(jié)，應十分重視對土地獲取成本的控制，其中很重要的就是拿好醫(yī)療用地、養(yǎng)老用地。

五、康養(yǎng)旅游新業(yè)態(tài)=投資新風口

2018年12月，文化和旅游部發(fā)布《關于提升假日及高峰期旅游供給品質的指導意見》，欽點了康養(yǎng)體育游、文化體驗游、鄉(xiāng)村民宿游等眾多旅游新業(yè)態(tài)，從政策端指明了投資旅游的新風口。

中國旅游研究院副研究員吳麗云指出，文旅部提出旅游新業(yè)態(tài)建設，是對行業(yè)供給的一種完善， 旅游新業(yè)態(tài)釋放出一種信號，政府將在相對應的旅游領域提供優(yōu)先政策支持以及投資方向引導，市場消費和行業(yè)發(fā)展前景值得期待。

在業(yè)內看來，康養(yǎng)旅游屬于由產業(yè)融合而生、相對專業(yè)的旅游領域，這類旅游業(yè)態(tài)會有比較好的發(fā)展。

03、征求意見稿全文

自然資源部關于加強規(guī)劃和用地保障促進養(yǎng)老服務發(fā)展的意見（征求意見稿）

各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市自然資源主管部門，新疆生產建設兵團自然資源主管部門，部有關直屬單位，各派出機構，部機關各司局：

為貫徹落實《國務院辦公廳關于推進養(yǎng)老服務發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2019〕5號）精神，合理規(guī)劃養(yǎng)老服務設施空間布局，切實保障養(yǎng)老服務設施用地需求，規(guī)范養(yǎng)老服務設施用地利用，積極促進養(yǎng)老服務發(fā)展，現提出以下意見。

一、合理界定養(yǎng)老服務設施用地范圍

（一）明確養(yǎng)老服務設施用地范圍。

養(yǎng)老服務設施用地指專門為老年人提供生活照料、康復護理、托管照護、醫(yī)療衛(wèi)生等服務、不可分割銷售的房屋和場地設施占用的土地，包括養(yǎng)老院、養(yǎng)護院、敬老院、托老所、社區(qū)養(yǎng)老服務中心、日間照料中心等。

（二）確定養(yǎng)老服務設施土地用途和年期。

依據國土空間規(guī)劃和《土地利用現狀分類（GB/T 21010—2017）》國家標準，規(guī)劃土地用途為社會福利用地的可單獨布局養(yǎng)老服務設施用地；規(guī)劃土地用途兼容養(yǎng)老服務設施用地的，在不影響其主用途的情況下，可以安排養(yǎng)老服務設施用地；其他用途土地只能配套建設養(yǎng)老服務設施用房并分攤相應的土地面積。養(yǎng)老服務設施用地以出讓方式供應的，其使用權出讓年限不得超過50年；以租賃方式供應的，其租賃年限不得超過20年。

二、統(tǒng)籌規(guī)劃養(yǎng)老服務設施用地空間布局

（三）保障養(yǎng)老服務設施規(guī)劃用地規(guī)模。

編制城市國土空間總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃，應當嚴格按照城鎮(zhèn)人均用地不低于0.1平方米的標準，分區(qū)分級規(guī)劃配置養(yǎng)老服務設施?，F狀老齡人口占比較高和老齡化趨勢較快的地區(qū)，可適當提高養(yǎng)老服務設施人均規(guī)劃用地標準。養(yǎng)老服務設施用地規(guī)模未達到規(guī)定最低標準的，不得通過國土空間總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃的審查。

（四）落實養(yǎng)老服務設施空間布局。

國土空間總體規(guī)劃應當根據本地區(qū)人口結構、老齡化發(fā)展趨勢，提出養(yǎng)老服務設施的布局原則和標準。詳細規(guī)劃要依據國土空間總體規(guī)劃要求，與養(yǎng)老服務設施專項規(guī)劃做好銜接，提出具體地塊用途和開發(fā)建設強度，將養(yǎng)老服務設施專項規(guī)劃中明確的現狀保留、新建、改擴建的養(yǎng)老服務設施的總量、布局、建設標準及相關要求落實到具體地塊。

（五）落實養(yǎng)老服務設施規(guī)劃設計標準。

新建城區(qū)和新建居住（?。﹨^(qū)應當按照《城市居住區(qū)規(guī)劃設計標準》《城市公共設施規(guī)劃規(guī)范》《城鎮(zhèn)老年人設施規(guī)劃規(guī)范》等規(guī)劃設計標準和規(guī)范配套建設養(yǎng)老服務設施，并與住宅同步規(guī)劃、同步建設。鼓勵將多個占地面積較小的小區(qū)配建指標集中，統(tǒng)一設置居家養(yǎng)老服務設施。市、縣自然資源主管部門要嚴格審查養(yǎng)老服務設施項目規(guī)劃設計方案，對不符合規(guī)劃設計標準和規(guī)范要求的，不予核發(fā)建設工程規(guī)劃許可證。

三、有效保障養(yǎng)老服務設施用地供應

（六）優(yōu)先保障養(yǎng)老服務設施用地。

市、縣自然資源主管部門在編制年度國有建設用地供應計劃時應當優(yōu)先保障養(yǎng)老服務設施用地需求，明確擬供應養(yǎng)老服務設施用地的宗地位置、面積、用途和供應方式等并向社會公開。養(yǎng)老服務設施用地涉及新增建設用地的，在土地利用年度計劃指標中優(yōu)先予以安排。

（七）明確養(yǎng)老服務設施用地規(guī)劃和開發(fā)利用條件。

新建城區(qū)和居住（?。﹨^(qū)按規(guī)定配建獨立占地的養(yǎng)老服務設施，依據規(guī)劃用途可以劃分為不同宗地的，應當分割成不同宗地供應；不能分宗的，應當明確養(yǎng)老服務設施用地、社區(qū)其他用途土地的面積比例和供應方式。

依據規(guī)劃單獨成宗供應的養(yǎng)老服務設施用地原則上控制在3公頃以下，有集中配建醫(yī)療、保健、康復等醫(yī)衛(wèi)設施的，不得超過5公頃。對養(yǎng)老服務設施用地兼容醫(yī)衛(wèi)設施用地的，可將項目配套建設醫(yī)療服務設施相關要求作為土地供應條件，并明確不得分割轉讓。出讓住宅用地可采取“限房價、限地價，競養(yǎng)老服務設施配建面積”的供應方式，但不得將機構的資格或資信等級等影響公平競爭的因素作為出讓條件。

（八）依法保障非營利性養(yǎng)老服務機構使用劃撥或作價出資土地。

公辦、民辦、境外資本投資建設非營利性養(yǎng)老服務項目，均可以依法申請以劃撥方式取得國有建設用地。

養(yǎng)老服務機構申請劃撥用地應當提供民辦非企業(yè)單位登記證書、社會服務機構登記證書等作為認定非營利性質的依據，尚不能完成相關登記的，可以民政部門對除經營場所外的相關資質作出的初步審查意見作為參考依據，市、縣自然資源主管部門按法定程序和要件受理。

用地主體可以一并提出劃撥國有建設用地、建設用地規(guī)劃許可申請，市、縣自然資源主管部門完成審批后，同步核發(fā)劃撥決定書和建設用地規(guī)劃許可證。兩個以上符合條件的投資主體同時向一塊土地提出劃撥使用申請的，市、縣自然資源主管部門應盡量協(xié)調安排其他具備供應條件的養(yǎng)老服務設施用地；無其他可供地塊或經協(xié)調仍有兩個以上投資主體對同一宗地提出劃撥使用申請的，市、縣自然資源主管部門可商同級養(yǎng)老服務主管部門，以服務水平、收費標準等作為衡量尺度，擇優(yōu)確定劃撥用地使用權人。

支持政府與社會資本共同投資建設非營利性養(yǎng)老服務項目，市、縣人民政府可以作價出資或者入股方式提供土地。

（九）以多種有償使用方式供應養(yǎng)老服務設施用地。

國有建設用地供應計劃等發(fā)布后的合理期限內，沒有符合劃撥供地條件的主體提出用地申請的，相關土地依法實行有償使用。市、縣自然資源主管部門應當將收到的有償使用申請情況向社會公開，并按照長期租賃、先租后讓、出讓的順序和短年期優(yōu)先的原則受理。市、縣自然資源主管部門應當制定養(yǎng)老服務機構租賃國有建設用地使用權的年租金標準，報本級人民政府批準后實施。

養(yǎng)老服務設施用地出讓底價（或有償使用價格）不得低于所在級別公共服務用地基準地價的70%；基準地價尚未覆蓋的地區(qū)，出讓底價不得低于當地土地取得、土地開發(fā)客觀費用與相關稅費之和。

（十）規(guī)范存量土地改變規(guī)劃用途和收益管理。

在符合詳細規(guī)劃且用地兼容的前提下，土地使用權人申請改變規(guī)劃土地用途用于建設養(yǎng)老服務設施的，市、縣自然資源主管部門應依法依規(guī)及時辦理。建成的養(yǎng)老服務設施由非營利性養(yǎng)老機構使用的，原劃撥土地可繼續(xù)劃撥使用，原有償使用的土地可不增收地價款等；不符合劃撥條件的，土地使用權人可以與市、縣自然資源主管部門簽訂國有建設用地有償使用合同變更協(xié)議或重新簽訂合同，調整有償使用價款。

（十一）利用存量資源建設養(yǎng)老服務設施實行過渡期政策。

鼓勵在中心城區(qū)利用商業(yè)、辦公、工業(yè)、倉儲存量房屋以及社區(qū)用房等舉辦養(yǎng)老機構，所使用存量房屋在不改變用地主體的條件下，可在五年內實行繼續(xù)按土地原用途和權利類型使用過渡期政策。過渡期滿及涉及轉讓需辦理改變用地主體手續(xù)的，新用地者為非營利性的，可繼續(xù)以劃撥方式使用土地；新用地者為營利性的可以協(xié)議方式辦理，但有償使用合同和劃撥決定書以及法律法規(guī)等明確應當收回土地使用權的情形除外。

（十二）支持利用集體建設用地發(fā)展養(yǎng)老服務設施。

農村集體經濟組織可依法使用建設用地自辦或以土地使用權入股、聯(lián)營等方式與其他單位和個人共同舉辦養(yǎng)老服務設施。按照國家統(tǒng)一部署，在符合國土空間規(guī)劃、嚴格用途管制和依法取得前提下，允許農村集體經營性建設用地入市用于養(yǎng)老服務設施建設。允許盤活利用鄉(xiāng)村閑置校舍、廠房等建設敬老院、老年活動中心等鄉(xiāng)村養(yǎng)老服務設施。

四、加強養(yǎng)老服務設施用地服務和監(jiān)管

（十三）嚴格限制養(yǎng)老服務設施用地改變用途。

詳細規(guī)劃確定的養(yǎng)老服務設施用地，未經履行法定修改程序不得隨意改變規(guī)劃土地用途。本文件發(fā)布后供應的養(yǎng)老服務設施用地應當在有償使用合同中約定或在劃撥決定書中規(guī)定，土地使用者申請改變土地用途或者對宗地進行分割的，市、縣自然資源主管部門不予批準。

養(yǎng)老機構因自身原因不再使用養(yǎng)老服務設施用地，屬于劃撥方式取得用地的，由政府收回國有建設用地使用權；屬于有償方式取得用地的，可以整體轉讓繼續(xù)用于養(yǎng)老服務，原土地有償使用合同中約定的義務由受讓人承擔，或者可以申請由政府收回國有建設用地使用權。市、縣政府收回國有建設用地使用權，應當根據其取得成本、地上建筑物價格評估結果對原土地使用權人給予補償。本文件發(fā)布前，土地使用者依法取得的養(yǎng)老服務設施用地，繼續(xù)按劃撥決定書規(guī)定或者合同約定管理。

（十四）規(guī)范養(yǎng)老服務設施登記。

探索允許營利性養(yǎng)老服務機構以有償取得土地、設施等資產進行抵押。單獨成宗的養(yǎng)老服務設施用地應當整宗登記，不得分割登記。新建住宅小區(qū)配套養(yǎng)老服務設施竣工，辦理首次登記的；配套養(yǎng)老服務設施依據有關規(guī)定或者約定辦理移交手續(xù)后，辦理轉移登記的；商業(yè)銀行向產權明晰的民辦養(yǎng)老機構發(fā)放資產（設施）抵押貸款，營利性養(yǎng)老機構以有償取得的土地、設施等資產進行抵押，辦理不動產抵押登記的，不動產登記機構積極予以辦理。

（十五）加強養(yǎng)老服務設施規(guī)劃和用地監(jiān)管。

市、縣自然資源主管部門應當在國有建設用地使用權出讓合同或劃撥決定書中明確配建養(yǎng)老服務設施的面積、容積率、開發(fā)投資條件和開發(fā)建設周期，以及建成后交付、運營、管理、監(jiān)管方式等。各級自然資源部門要積極參與跨部門養(yǎng)老服務綜合監(jiān)管，與相關部門建立養(yǎng)老服務設施規(guī)劃和用地協(xié)調監(jiān)管機制。

養(yǎng)老服務機構用地情況應當納入土地市場信用體系和養(yǎng)老服務領域社會信用體系，實施守信聯(lián)合激勵、失信聯(lián)合懲戒。派駐地方的自然資源督察機構要對地方人民政府執(zhí)行養(yǎng)老服務設施規(guī)劃和用地政策情況進行監(jiān)督檢查，對發(fā)現的問題提出糾正整改意見。

本意見自下發(fā)之日起執(zhí)行，有效期五年。

封圖來源攝圖網

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