發(fā)改委陳亞軍：特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展之路

 1月20日，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)展規(guī)劃司司長(zhǎng)陳亞軍，在中國(guó)新型城鎮(zhèn)化論壇發(fā)言中指出，要科學(xué)理性規(guī)范有序推進(jìn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)，走政府引導(dǎo)、企業(yè)主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)的特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展之路。

國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)展規(guī)劃司司長(zhǎng)陳亞軍

全國(guó)人大常委會(huì)原副委員長(zhǎng)、中國(guó)城鎮(zhèn)化促進(jìn)會(huì)主席蔣正華，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心副主任張軍擴(kuò)，原農(nóng)業(yè)部黨組副書記、常務(wù)副部長(zhǎng)尹成杰等領(lǐng)導(dǎo)和專家參加會(huì)議，并就相關(guān)問題進(jìn)行探討。

國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)展規(guī)劃司司長(zhǎng)陳亞軍在會(huì)議中指出：看待特色小鎮(zhèn)的態(tài)度應(yīng)當(dāng)“科學(xué)、理性”，推進(jìn)特色小鎮(zhèn)的建設(shè)應(yīng)該“規(guī)范、有序”。

一、所謂科學(xué)，就是要科學(xué)把握特色小鎮(zhèn)的功能定位

定位決定前進(jìn)的方向，找準(zhǔn)特色小鎮(zhèn)的功能定位，是促進(jìn)特色小鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的基本前提。找準(zhǔn)特色小鎮(zhèn)的功能定位，需要立足國(guó)情、遵循規(guī)律、把握趨勢(shì)，需要從特色小鎮(zhèn)的概念內(nèi)涵出發(fā)，圍繞新時(shí)代實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的兩大背景，科學(xué)界定特色小鎮(zhèn)的功能定位和歷史作用。

特色小鎮(zhèn)是在幾平方公里土地上集聚特色產(chǎn)業(yè)，生產(chǎn)生活生態(tài)空間相融合，不同于行政建制鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺(tái)。其主要內(nèi)涵是產(chǎn)業(yè)“特而強(qiáng)”，功能“聚而合”，形態(tài)“小而美”，機(jī)制“新而活”。由于其“非鎮(zhèn)非區(qū)”的基本特征，決定了特色小鎮(zhèn)不是現(xiàn)行城鎮(zhèn)體系的獨(dú)立組成部分，但也正因?yàn)槠鋽[脫了行政等級(jí)和行政框架的束縛，使其可以有機(jī)嵌入各類城市和建制鎮(zhèn)中，擔(dān)當(dāng)起推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和促進(jìn)鄉(xiāng)村振興中的特殊角色。

一是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的新空間。很多特色小鎮(zhèn)嵌入在各類城市內(nèi)，有些布局于城市郊區(qū)或產(chǎn)業(yè)園區(qū)，雖不是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的主戰(zhàn)場(chǎng)，但卻形成了承載農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城就業(yè)、承接大城市中心城區(qū)人口功能疏解的新平臺(tái)。

二是推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新支點(diǎn)。有些特色小鎮(zhèn)處于城鄉(xiāng)中間節(jié)點(diǎn)，成為城市人才、資本、技術(shù)等要素和企業(yè)下鄉(xiāng)的載體，一定程度上促進(jìn)了城鄉(xiāng)要素交互配置和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，形成了打通城鄉(xiāng)融合發(fā)展“最后一公里”的有效抓手。

三是踐行經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的新平臺(tái)。特色小鎮(zhèn)憑借新而活的體制機(jī)制，以及相對(duì)較低的土地、住房、勞動(dòng)力等成本，更容易在一個(gè)小空間內(nèi)集聚要素和特色產(chǎn)業(yè)，有利于激發(fā)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，或帶動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，培育形成供給側(cè)小鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)。

二、所謂理性，就是要辯正看待成績(jī)與問題

近三年來，各地區(qū)貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，學(xué)習(xí)借鑒浙江經(jīng)驗(yàn)，緊密結(jié)合本地實(shí)際，積極推進(jìn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)。一是很多地區(qū)建立起多部門協(xié)同推進(jìn)機(jī)制，明確了特色小鎮(zhèn)建設(shè)的工作目標(biāo)和政策舉措，統(tǒng)籌強(qiáng)化規(guī)范糾偏和典型引路。二是很多地區(qū)創(chuàng)新建設(shè)理念、路徑和方式，不固守一種模式，推動(dòng)特色小鎮(zhèn)多樣化發(fā)展，努力打造經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的新抓手。三是很多地區(qū)不斷探索政府與市場(chǎng)的作用邊界，注重在發(fā)揮好政府制定規(guī)劃政策、搭建發(fā)展平臺(tái)、提供公共服務(wù)、強(qiáng)化空間監(jiān)管作用的同時(shí)，積極鼓勵(lì)各類市場(chǎng)主體、各類資金參與。

總體上看，特色小鎮(zhèn)建設(shè)的基層探索實(shí)踐，取得了一定進(jìn)展、積累了有益經(jīng)驗(yàn)、發(fā)揮了積極作用，正涌現(xiàn)出一批產(chǎn)業(yè)特色鮮明、要素集聚、宜業(yè)宜居、富有活力的特色小鎮(zhèn)。據(jù)有關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)225個(gè)特色小鎮(zhèn)的抽樣調(diào)查，每個(gè)特色小鎮(zhèn)平均入駐企業(yè)150多家、吸納就業(yè)5000多人、有效投資10億元、貢獻(xiàn)稅收幾千萬元。

與此同時(shí)，我們也清醒地看到，推進(jìn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中也出現(xiàn)了一些亂象乃至變形走樣的問題。突出表現(xiàn)在兩個(gè)方面：

一是數(shù)量過多、概念不清。目前，有關(guān)部門命名了一些特色小鎮(zhèn)；很多地方政府也公布了特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建培育名單，其中有省級(jí)創(chuàng)建名單，也有市縣區(qū)級(jí)創(chuàng)建名單；政府創(chuàng)建名單外市場(chǎng)主體也自行命名了一些特色小鎮(zhèn)。其中，很多是錯(cuò)用概念的行政建制鎮(zhèn)、濫用概念的虛假小鎮(zhèn)，以及缺失投資主體、并未動(dòng)工建設(shè)的虛擬小鎮(zhèn)，引發(fā)了概念混淆、認(rèn)識(shí)混亂和大量負(fù)面輿論。

二是質(zhì)量不高、特色不顯。一些地區(qū)在缺乏制造業(yè)比較優(yōu)勢(shì)的情況下，盲目追逐文旅、農(nóng)業(yè)、康養(yǎng)等特色小鎮(zhèn)，產(chǎn)生同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)。一些小鎮(zhèn)對(duì)產(chǎn)業(yè)論證不到位，產(chǎn)業(yè)特色不鮮明、層次低、規(guī)模小、鏈條短、技術(shù)弱，沒有形成集聚效應(yīng)。一些地區(qū)以發(fā)展小鎮(zhèn)之名、行房地產(chǎn)開發(fā)之實(shí)。這既會(huì)導(dǎo)致資源浪費(fèi)，更會(huì)導(dǎo)致小鎮(zhèn)發(fā)展后勁不足。

在特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中，主流媒體發(fā)揮了積極作用，既充分挖掘好樣板好案例，又客觀理性報(bào)道新情況新問題，為特色小鎮(zhèn)健康發(fā)展?fàn)I造良好氛圍。但也有些媒體存在理解偏差和報(bào)道失實(shí)的問題，如個(gè)別媒體的評(píng)論報(bào)普通項(xiàng)目和行政建制鎮(zhèn)發(fā)展問題套在特色小鎮(zhèn)頭上，未經(jīng)充分調(diào)查論證就隨意下結(jié)論，等等。我們認(rèn)為，特色小鎮(zhèn)從浙江向全國(guó)推廣不到3年時(shí)間，除浙江已建成一些成熟小鎮(zhèn)外，其他地區(qū)尤其是中西部地區(qū)小鎮(zhèn)總體處于創(chuàng)建培育階段，在探索中不可避免會(huì)產(chǎn)生一些發(fā)展中的問題、成長(zhǎng)中的煩惱。對(duì)此要有足夠的歷史耐心，不能以浙江最成熟特色小鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)來衡量創(chuàng)建培育階段的小鎮(zhèn)。既不能發(fā)現(xiàn)成績(jī)，就一哄而上宣傳；也不能發(fā)現(xiàn)問題，就一棍子打死；更不能理解偏差、報(bào)道失實(shí)，造成市場(chǎng)信號(hào)混亂。

三、所謂規(guī)范，就是要及時(shí)糾偏、避免亂象

規(guī)范糾偏的目的是為了避免亂象，是為了引導(dǎo)特色小鎮(zhèn)沿著正確的軌道前行。針對(duì)特色小鎮(zhèn)發(fā)展過程中存在的問題，我們進(jìn)行了持續(xù)跟蹤和廣泛實(shí)地調(diào)研，在此基礎(chǔ)上，于2017年底，國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同原國(guó)土資源部、原環(huán)境保護(hù)部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合向省級(jí)人民政府印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范推進(jìn)特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》，提出要準(zhǔn)確把握特色小鎮(zhèn)內(nèi)涵、加強(qiáng)部門統(tǒng)籌、壓實(shí)省級(jí)責(zé)任、及時(shí)規(guī)范糾偏，以及嚴(yán)防政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、嚴(yán)控房地產(chǎn)化傾向、嚴(yán)格節(jié)約集約用地、嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線等16條規(guī)范管理措施。2018年我們又印發(fā)了《關(guān)于建立特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展機(jī)制的通知》，提出了12條規(guī)范管理措施?？傮w上看，規(guī)范糾偏工作取得了一定成效，各地區(qū)特色小鎮(zhèn)建設(shè)逐步回歸理性，走樣異化傾向正在逐步扭轉(zhuǎn)。

近期，我們又組織各地區(qū)各部門對(duì)特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的問題進(jìn)行了拉網(wǎng)式排查，針對(duì)仍然存在的問題深化規(guī)范糾偏，擬在各地區(qū)各有關(guān)部門特色小鎮(zhèn)建設(shè)名單中，淘汰一批錯(cuò)用概念或?yàn)E用概念的名不符實(shí)的小鎮(zhèn)，以及缺失投資主體、并未動(dòng)工建設(shè)的虛擬小鎮(zhèn)；整改一批特色不顯、質(zhì)量不高的問題小鎮(zhèn)。今后我們還將按年度推動(dòng)各地區(qū)各有關(guān)部門開展定期監(jiān)測(cè)評(píng)估，逐年公布淘汰整改名單。淘汰整改作為規(guī)范糾偏的一種新嘗試，根本目的是為了發(fā)揮警示作用，避免特色小鎮(zhèn)建設(shè)出現(xiàn)亂象。

四、所謂有序，就是要因地制宜、循序漸進(jìn)

城鎮(zhèn)化有其自身發(fā)展規(guī)律，推進(jìn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)遵循規(guī)律、順勢(shì)而為。我國(guó)幅員遼闊，各地區(qū)發(fā)展階段不同，發(fā)展條件各異，但又各具特色和優(yōu)勢(shì)，發(fā)展特色小鎮(zhèn)一定要從本地實(shí)際出發(fā)，體現(xiàn)區(qū)域差異性，提倡形態(tài)多樣性，學(xué)習(xí)借鑒浙江的理念方法、內(nèi)涵實(shí)質(zhì)、創(chuàng)新精神，防止照搬照抄。同時(shí)，要充分考慮特色小鎮(zhèn)建設(shè)運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)、專業(yè)化要求高等特點(diǎn)，堅(jiān)持久久為功、防止一哄而上。

如果說2017年四部委印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范推進(jìn)特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》是糾偏性文件，那么2016年我委印發(fā)的《關(guān)于加快美麗特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見》則是特色小鎮(zhèn)發(fā)展的方向性文件，在這個(gè)文件中，提出了特色小鎮(zhèn)建設(shè)要堅(jiān)持創(chuàng)新探索、防止穿新鞋走老路，堅(jiān)持因地制宜、防止一哄而上，堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)建鎮(zhèn)、防止千鎮(zhèn)一面，堅(jiān)持以人為本、防止形象工程，堅(jiān)持市場(chǎng)主導(dǎo)、防止政府大包大攬的“五堅(jiān)持五防止”原則，并從分類施策、突出特色、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、完善功能、提升質(zhì)量、綠色引領(lǐng)、主體多元、城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)、創(chuàng)新機(jī)制等9個(gè)方面，明確了特色小鎮(zhèn)的發(fā)展方向和發(fā)展路徑。全面貫徹落實(shí)好上述兩個(gè)文件的精神，是確保特色小鎮(zhèn)健康有序發(fā)展的關(guān)鍵。

下一步，我們將會(huì)同有關(guān)方面進(jìn)一步強(qiáng)化典型引路，持續(xù)挖掘彰顯特色、模式先進(jìn)、經(jīng)驗(yàn)普適的精品特色小鎮(zhèn)，通過召開現(xiàn)場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)等方式，總結(jié)推廣可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮先進(jìn)案例的引導(dǎo)作用和示范效應(yīng)。各地區(qū)要堅(jiān)持政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、市場(chǎng)化運(yùn)作的原則，創(chuàng)新體制機(jī)制和方式方法，各有關(guān)方面要提升“千企千鎮(zhèn)”工程質(zhì)量，搭建好政銀企對(duì)接服務(wù)平臺(tái)，全面優(yōu)化特色小鎮(zhèn)發(fā)展環(huán)境，努力走出一條特色鮮明、要素集聚、宜業(yè)宜居、富有活力的特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展之路。

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