新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑漸明

中央城鎮(zhèn)化工作會議12月12日至13日在北京舉行。此次會議是改革開放以來中央召開的第一次全國城鎮(zhèn)化工作會議，并且與中央經濟工作會議同等規(guī)格、交叉套開，其重要意義不言而喻。

中央城鎮(zhèn)化工作會議內容豐富，明確了推進農業(yè)轉移人口市民化、提高城鎮(zhèn)建設用地利用效率、建立多元可持續(xù)的資金保障機制、優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)、提高城鎮(zhèn)建設水平和加強對城鎮(zhèn)化的管理等六大任務。并且回應了一直以來社會對城鎮(zhèn)化發(fā)展的眾多關切，為下一步中國城鎮(zhèn)化發(fā)展指明了方向，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展之路愈加明晰。

首要任務：常住農業(yè)轉移人口市民化

一直以來，農業(yè)轉移人口市民化備受關注。但由于這個群體規(guī)模巨大，短時間內要讓每一位農業(yè)轉移人口都享受到市民化待遇還不太現實。那么，如何解決這一關系到城鎮(zhèn)化質量提升的重要問題呢？

本次會議對此做出了回應：要把促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務。

對此，國際金融論壇城鎮(zhèn)化研究中心主任易鵬在接受中國經濟時報記者采訪時表示，這是城鎮(zhèn)化“提質”的表現之一。 “促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序實現市民化”也就是要解決這一批人的戶籍問題。在中國的兩億多農民工中，這一批人大概有四千萬。以前的城鎮(zhèn)化是半城市化，現在就是要解決這個問題。

“在城鎮(zhèn)化的六大任務中，推進農業(yè)轉移人口市民化被排在了第一位，充分體現了以人為核心的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，也體現了以人為本。 ”國家發(fā)改委宏觀經濟研究院國土開發(fā)與地區(qū)經濟研究所所長肖金成在接受中國經濟時報記者采訪時說。

此外，會議提出，推進農業(yè)轉移人口市民化，主要任務是解決已經轉移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農業(yè)轉移人口落戶問題，努力提高農民工融入城鎮(zhèn)的素質和能力。

肖金成認為，放開戶籍制度只是農業(yè)轉移人口市民化的一個方面，關鍵還是要讓農業(yè)轉移人口享受到與城市居民相同的基本公共服務。比如子女教育、醫(yī)療、社會保障、住房等方面，都應該納入農業(yè)轉移人口市民化的重要內容中。

主體形態(tài)：城市群

針對城鎮(zhèn)化形態(tài)的討論由來已久，發(fā)展大城市，還是發(fā)展小城鎮(zhèn)的爭論不絕于耳。對此，會議明確指出，要把城市群作為主體形態(tài)，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補、協同發(fā)展。

會議指出，要在中西部和東北有條件的地區(qū)，依靠市場力量和國家規(guī)劃引導，逐步發(fā)展形成若干城市群，成為帶動中西部和東北地區(qū)發(fā)展的重要增長極。

肖金成表示，城市群在中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中具有重要意義。只有在城市群的范圍內，大中小城市和小城鎮(zhèn)才能協調發(fā)展。大城市的要素成本高，中小城市承載力比較強，所以大城市的產業(yè)可適當向中小城市轉移。在城市群里，中小城市的區(qū)位劣勢正在弱化，但成本優(yōu)勢在強化，從而得以實現大中小城市和小城鎮(zhèn)的協調發(fā)展。

此外，肖金成認為，城市群的交通普遍發(fā)達，能夠實現城市群內的城市分工、互補。城市之間可以通過錯位發(fā)展，提高整體的市場競爭力，使城市群得到整體發(fā)展，帶動更大的區(qū)域同步發(fā)展。

新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑漸明

“將來在城市群發(fā)展戰(zhàn)略上要圍繞‘兩橫三縱’的格局發(fā)展，有利于集中布局和減少物流成本。這也是國土空間開發(fā)的大方向格局。未來在川渝、關中、北部灣等地區(qū)將形成規(guī)模較大城市群。 ”肖金成說。

中國社會科學院城市發(fā)展與環(huán)境研究所副所長魏后凱在接受中國經濟時報記者采訪時則表示，城市群不僅是推進城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，也是未來吸納新增城鎮(zhèn)人口的主要載體。未來新增加的城鎮(zhèn)人口大約有50%到60%左右，可能需要依靠城市群的方式來吸納。此外，城市群的發(fā)育對于建立一種大中小城市跟小城鎮(zhèn)協調發(fā)展、有序合理分工、發(fā)揮優(yōu)勢的城鎮(zhèn)體系結構，具有重要意義。

易鵬則認為，培育新的城市群還將對控制特大城市人口的規(guī)模起到一定作用。他表示，中央政府通過資源的市場化配置，通過均衡性發(fā)展，培育新的城市群，將會使得北京、上海等特大城市具備的優(yōu)勢不那么明顯，讓更多的人愿意到非“北上廣”的城市就業(yè)，從而控制特大城市人口的規(guī)模，與此同時，也能使得人們根據自由遷徙的規(guī)律，去有產業(yè)承載和公共服務的地方去。

此外，魏后凱還表示，發(fā)展城市群，要發(fā)揮市場機制的決定性作用，逐漸引導產業(yè)、人口、資源等向城市群地區(qū)集聚。同時，要發(fā)揮政府的規(guī)范引導性作用，資源過度像某些城市集聚的模式也不可行。未來還要注意處理好城市群地區(qū)和非城市群地區(qū)的關系問題。

資金籌措：建立多元可持續(xù)的資金保障機制

推進城鎮(zhèn)化離不開大量資金的支撐。據國家開發(fā)銀行預計，未來三年我國城鎮(zhèn)化投融資資金需求量將達25萬億元。

“錢從哪兒來”的問題一直困擾著地方政府。此次中央城鎮(zhèn)化工作會議的另一大亮點就是給出了城鎮(zhèn)化解決“錢”的辦法。

會議提出，要建立多元可持續(xù)的資金保障機制。要完善地方稅體系，逐步建立地方主體稅種，建立財政轉移支付同農業(yè)轉移人口市民化掛鉤機制。建立健全地方債券發(fā)行管理制度。推進政策性金融機構改革。鼓勵社會資本參與城市公用設施投資運營。

對此，易鵬表示，建立多元可持續(xù)的資金保障機制中的“多元”是指不僅政府掏錢，還要通過社會，尤其是民間資本來籌集；“可持續(xù)”是指資金投入后，必須能夠實現可持續(xù)。

此外，易鵬還表示，為了減少地方對土地財政的依賴，地方政府建立地方性的主體稅種，比如房產稅，有可能成為地方政府未來城鎮(zhèn)化資金的主要來源之一。

針對“建立財政轉移支付同農業(yè)轉移人口市民化掛鉤機制”，易鵬認為，這一點有利于事權和財權的平衡。以前中央財政轉移支付根據戶籍來撥錢，廣東等勞動力流入大省并不能因常住人口增多而獲得更多的中央財政支持，這樣不利于公共服務均等化，不利于城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展。而財政轉移支付同農業(yè)轉移人口市民化掛鉤，將改變這種狀態(tài)，有利于新型城鎮(zhèn)化的推進。

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