中石化“11?22”事故暴露城市規劃弊端

“11?22”中石化輸油管道泄漏爆炸事故造成數十人傷亡，慘重代價的背后暴露出城市規劃與管理的弊病。

在這里，正常生活所需的水電氣、保障安全的交通信號，一刻不停地從人們腳下穿行而過，遍布城市的每一根神經，為城市帶來必備活力的同時，也在積聚著隱患。也正是這樣重要的空間，又很容易被快速發展的城市忽略和遺忘，一旦它要引起人們的注意時，方式又是如此的沉重。這并不是由于地下管道混亂造成的第一起重大傷亡事故。據不完全統計，從2008年到2010年，全國僅媒體公開報道的地下管線事故平均每天就有五六起。地下空間現狀是，一方面各種網線混亂不堪，輕則馬路被“開膛剖肚”，重則可能引發事故，傷及生命；另一方面卻是規劃和管理的混亂，自來水、污水、燃氣、電力、通信光纜，分別歸屬于自來水公司、燃氣公司、電力公司、電信公司等多部門管轄，鋪設和管理并沒有統一的主管單位。

地下管網之亂

盡管2009年8月1日施行的《山東省石油天然氣管道保護辦法》中第十二條明確寫道，埋地石油管道與居民區的安全距離不得少于15米，地面鋪設或者架空鋪設石油管道與居民區的安全距離不得少于30米，天然氣、成品油管道與居民區的安全距離不得少于60米，但是，“30米安全距離標準”卻限制不了市政網絡。

“這次事故很明顯的是埋在地下輸送化學品的工業管網和民用的管網發生了沖突，如果只是輸油管道，一旦發生泄漏，因為其特殊設計，可以很快截斷其中一段，并迅速讓泄漏氣體在暴露空間中揮發，不太容易產生爆炸。”國家城市環境污染控制技術研究中心研究員彭應登分析稱。

事實上，如果將地下空間縱剖，就能看見最下方，載滿人群的地鐵從隧道里呼嘯而過。在這忙碌地鐵的上方，有粗大的足以通過汽車的供熱管道，有供雨水、生活用水流出的下水管道，有為百姓正常生活服務的供水、中水管道，再往上，還有燃氣、電力、通訊、廣電、照明、交通信號、公共視頻監控、鐵路信號等十幾大類20多種管線。

這些城市的“生命線”隨著城市的發展而日漸增多，其所占空間越來越大。據天津市相關部門負責人介紹，天津各類管線占地“有8米高”。據專家統計，近十年來，中國地下管線長度以每年9.7%的速度增長，十年間每平方公里管線的密度增長了三倍多。

然而，占地多并不是主要問題，問題在于管線設計的雜亂無章。這些管網在地下并不總是互不干擾。由于地下管線都是由各單位進行封閉式管理，地下管線的數量劇增卻無序，難以獲得某一地區全部的管線信息。據青島市政府副秘書長郭繼山表示，黃島至少鋪設了11條各類管線，各種線路比較擁擠，部分管線有交叉，存在安全隱患。

誰是主管部門？

一般情況下，燃氣管道與電線、通信光纜需保持1米的距離，與自來水管道需保持50厘米的距離。而油氣管道由于極具危險性，管道設計、建設時，應盡量避免與建筑物和民用管道等市政設施相鄰。但由于地下管網屬于隱蔽工程，對地方政績和環境美化貢獻較小，地方政府往往重視程度不足。

2012年11月12日，青島市政協網站上刊發一篇名為《黃島區政協：讓城市建設每一項工程都成為民心工程、放心工程》的文章指出，讓城市建設的每一項工程都成為民心工程、放心工程……民心工程中，重點完善水、電、氣、暖、通信、公廁、停車場、農貿市場等市政公用配套設施建設等。

記者翻閱長篇文章看到，只字未提地下工程的建設和維護。而此時，一篇警告東黃輸油管道存在危險的環評報告已經公示了一年多。

“只關心看得見的民心工程，這也是為什么近幾年大城市頻頻內澇，下個雨就能淹城的最主要原因?！币晃徊辉妇呙谋本┙煌ù髮W教授對《華夏時報》記者表示。

除了主觀意愿，還有個客觀現實是，地下空間缺乏統一規劃，也缺乏主管部門。

“城市地下管線種類有給水、排水、燃氣、熱力、電信、電力、工業和綜合管溝八大類，而這些管線又分屬自來水公司、排水公司、燃氣公司等幾十個單位建設和管理。由于沒有統一的管理和協調機構對地下管線進行管理，使城市地下管線建設工作缺少詳細的規劃設計，‘誰都在管，誰都不管’是目前城市地下管線管理的現狀?！敝袊鞘幸巹潊f會地下管線委員會副秘書長劉會忠表示。

據悉，與城市地下空間管理直接相關的機構包括國土局、規劃委、住建局、電信、電力、公用、民防、公安消防、抗震、水利防洪等部門，結果卻各自為政：市政行政管理部門負責綜合協調管理工作，市規劃行政部門負責規劃，市建設行政部門負責建設……

向下的難度

日積月累之下，問題開始顯現。

目前在我國660多個城市中，只有大約三分之一進行了管線普查，北京上一次普查是在1986年，對于大多數城市來說，地下管線可以說是一筆糊涂賬。

“排查工作難度很大，有一些解放前或是文革時期的管線，資料缺失，管線探測儀只能探測到金屬管線，對于水泥等其他材質管線毫無辦法，常常是挖到管線以后才知道這里有，不得不花費大量時間、精力修補或改道?！编嵵菔熊壍澜煌ㄓ邢薰驹偣まk副主任楊利強對《華夏時報》記者表示。

另一方面，隨著城市的發展，管線越來越多，地下空間需求也越來越大。

今年1月，國務院印發的《能源發展“十二五”規劃》指出，加強油氣管網監管，穩步推動天然氣管網獨立運營和公平開放，保障各種氣源無歧視接入和統一輸送；“十二五”時期，新增原油管道8400公里，新增成品油管道2.1萬公里，成品油年輸送能力新增1.9億噸。

但這些規劃的管線應該建在哪里？楊利強稱：“現在高樓都向下挖得很深，動輒是地下兩三層、二三十米。地鐵、管線不得不回避這些高樓。”

上有地基，下有地鐵，使得新建管線難度增大?！肮饫|電纜等較細的管線還好，但像下水道、供熱主管道等幾乎能跑小汽車的管線，新建難度很大，要避開下面的地鐵和上面的地下商鋪，只能繞道或修得更深?！北本┦幸巹澪鞴芄艿琅镜幕A二處工作人員稱。

而缺少對地下空間開發和利用的相關法律規定則讓地下空間的發展利用充滿了隨意性。

“由于地下空間開發利用方面的專門立法尚屬空白，現行國家法律和地方性法規也沒有明確地下空間建設用地審批和權屬管理，因而在地下空間開發利用中暴露出很多問題?！睆V州市國土房管局工作人員表示。

李學義則表示：“有效管理地下管線，單靠行政的力量是不夠的，要呼喚法制?！?/P>

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