中石化“11?22”事故暴露城市規(guī)劃弊端

“11?22”中石化輸油管道泄漏爆炸事故造成數(shù)十人傷亡，慘重代價(jià)的背后暴露出城市規(guī)劃與管理的弊病。

在這里，正常生活所需的水電氣、保障安全的交通信號(hào)，一刻不停地從人們腳下穿行而過，遍布城市的每一根神經(jīng)，為城市帶來必備活力的同時(shí)，也在積聚著隱患。也正是這樣重要的空間，又很容易被快速發(fā)展的城市忽略和遺忘，一旦它要引起人們的注意時(shí)，方式又是如此的沉重。這并不是由于地下管道混亂造成的第一起重大傷亡事故。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，從2008年到2010年，全國僅媒體公開報(bào)道的地下管線事故平均每天就有五六起。地下空間現(xiàn)狀是，一方面各種網(wǎng)線混亂不堪，輕則馬路被“開膛剖肚”，重則可能引發(fā)事故，傷及生命；另一方面卻是規(guī)劃和管理的混亂，自來水、污水、燃?xì)?、電力、通信光纜，分別歸屬于自來水公司、燃?xì)夤?、電力公司、電信公司等多部門管轄，鋪設(shè)和管理并沒有統(tǒng)一的主管單位。

地下管網(wǎng)之亂

盡管2009年8月1日施行的《山東省石油天然氣管道保護(hù)辦法》中第十二條明確寫道，埋地石油管道與居民區(qū)的安全距離不得少于15米，地面鋪設(shè)或者架空鋪設(shè)石油管道與居民區(qū)的安全距離不得少于30米，天然氣、成品油管道與居民區(qū)的安全距離不得少于60米，但是，“30米安全距離標(biāo)準(zhǔn)”卻限制不了市政網(wǎng)絡(luò)。

“這次事故很明顯的是埋在地下輸送化學(xué)品的工業(yè)管網(wǎng)和民用的管網(wǎng)發(fā)生了沖突，如果只是輸油管道，一旦發(fā)生泄漏，因?yàn)槠涮厥庠O(shè)計(jì)，可以很快截?cái)嗥渲幸欢?，并迅速讓泄漏氣體在暴露空間中揮發(fā)，不太容易產(chǎn)生爆炸?！眹页鞘协h(huán)境污染控制技術(shù)研究中心研究員彭應(yīng)登分析稱。

事實(shí)上，如果將地下空間縱剖，就能看見最下方，載滿人群的地鐵從隧道里呼嘯而過。在這忙碌地鐵的上方，有粗大的足以通過汽車的供熱管道，有供雨水、生活用水流出的下水管道，有為百姓正常生活服務(wù)的供水、中水管道，再往上，還有燃?xì)?、電力、通訊、廣電、照明、交通信號(hào)、公共視頻監(jiān)控、鐵路信號(hào)等十幾大類20多種管線。

這些城市的“生命線”隨著城市的發(fā)展而日漸增多，其所占空間越來越大。據(jù)天津市相關(guān)部門負(fù)責(zé)人介紹，天津各類管線占地“有8米高”。據(jù)專家統(tǒng)計(jì)，近十年來，中國地下管線長度以每年9.7%的速度增長，十年間每平方公里管線的密度增長了三倍多。

然而，占地多并不是主要問題，問題在于管線設(shè)計(jì)的雜亂無章。這些管網(wǎng)在地下并不總是互不干擾。由于地下管線都是由各單位進(jìn)行封閉式管理，地下管線的數(shù)量劇增卻無序，難以獲得某一地區(qū)全部的管線信息。據(jù)青島市政府副秘書長郭繼山表示，黃島至少鋪設(shè)了11條各類管線，各種線路比較擁擠，部分管線有交叉，存在安全隱患。

誰是主管部門？

一般情況下，燃?xì)夤艿琅c電線、通信光纜需保持1米的距離，與自來水管道需保持50厘米的距離。而油氣管道由于極具危險(xiǎn)性，管道設(shè)計(jì)、建設(shè)時(shí)，應(yīng)盡量避免與建筑物和民用管道等市政設(shè)施相鄰。但由于地下管網(wǎng)屬于隱蔽工程，對地方政績和環(huán)境美化貢獻(xiàn)較小，地方政府往往重視程度不足。

2012年11月12日，青島市政協(xié)網(wǎng)站上刊發(fā)一篇名為《黃島區(qū)政協(xié)：讓城市建設(shè)每一項(xiàng)工程都成為民心工程、放心工程》的文章指出，讓城市建設(shè)的每一項(xiàng)工程都成為民心工程、放心工程……民心工程中，重點(diǎn)完善水、電、氣、暖、通信、公廁、停車場、農(nóng)貿(mào)市場等市政公用配套設(shè)施建設(shè)等。

記者翻閱長篇文章看到，只字未提地下工程的建設(shè)和維護(hù)。而此時(shí)，一篇警告東黃輸油管道存在危險(xiǎn)的環(huán)評報(bào)告已經(jīng)公示了一年多。

“只關(guān)心看得見的民心工程，這也是為什么近幾年大城市頻頻內(nèi)澇，下個(gè)雨就能淹城的最主要原因?！币晃徊辉妇呙谋本┙煌ù髮W(xué)教授對《華夏時(shí)報(bào)》記者表示。

除了主觀意愿，還有個(gè)客觀現(xiàn)實(shí)是，地下空間缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，也缺乏主管部門。

“城市地下管線種類有給水、排水、燃?xì)狻崃?、電信、電力、工業(yè)和綜合管溝八大類，而這些管線又分屬自來水公司、排水公司、燃?xì)夤镜葞资畟€(gè)單位建設(shè)和管理。由于沒有統(tǒng)一的管理和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)對地下管線進(jìn)行管理，使城市地下管線建設(shè)工作缺少詳細(xì)的規(guī)劃設(shè)計(jì)，‘誰都在管，誰都不管’是目前城市地下管線管理的現(xiàn)狀?！敝袊鞘幸?guī)劃協(xié)會(huì)地下管線委員會(huì)副秘書長劉會(huì)忠表示。

據(jù)悉，與城市地下空間管理直接相關(guān)的機(jī)構(gòu)包括國土局、規(guī)劃委、住建局、電信、電力、公用、民防、公安消防、抗震、水利防洪等部門，結(jié)果卻各自為政：市政行政管理部門負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)管理工作，市規(guī)劃行政部門負(fù)責(zé)規(guī)劃，市建設(shè)行政部門負(fù)責(zé)建設(shè)……

向下的難度

日積月累之下，問題開始顯現(xiàn)。

目前在我國660多個(gè)城市中，只有大約三分之一進(jìn)行了管線普查，北京上一次普查是在1986年，對于大多數(shù)城市來說，地下管線可以說是一筆糊涂賬。

“排查工作難度很大，有一些解放前或是文革時(shí)期的管線，資料缺失，管線探測儀只能探測到金屬管線，對于水泥等其他材質(zhì)管線毫無辦法，常常是挖到管線以后才知道這里有，不得不花費(fèi)大量時(shí)間、精力修補(bǔ)或改道?！编嵵菔熊壍澜煌ㄓ邢薰驹偣まk副主任楊利強(qiáng)對《華夏時(shí)報(bào)》記者表示。

另一方面，隨著城市的發(fā)展，管線越來越多，地下空間需求也越來越大。

今年1月，國務(wù)院印發(fā)的《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》指出，加強(qiáng)油氣管網(wǎng)監(jiān)管，穩(wěn)步推動(dòng)天然氣管網(wǎng)獨(dú)立運(yùn)營和公平開放，保障各種氣源無歧視接入和統(tǒng)一輸送；“十二五”時(shí)期，新增原油管道8400公里，新增成品油管道2.1萬公里，成品油年輸送能力新增1.9億噸。

但這些規(guī)劃的管線應(yīng)該建在哪里？楊利強(qiáng)稱：“現(xiàn)在高樓都向下挖得很深，動(dòng)輒是地下兩三層、二三十米。地鐵、管線不得不回避這些高樓?！?/P>

上有地基，下有地鐵，使得新建管線難度增大?！肮饫|電纜等較細(xì)的管線還好，但像下水道、供熱主管道等幾乎能跑小汽車的管線，新建難度很大，要避開下面的地鐵和上面的地下商鋪，只能繞道或修得更深。”北京市規(guī)劃委主管管道批示的基礎(chǔ)二處工作人員稱。

而缺少對地下空間開發(fā)和利用的相關(guān)法律規(guī)定則讓地下空間的發(fā)展利用充滿了隨意性。

“由于地下空間開發(fā)利用方面的專門立法尚屬空白，現(xiàn)行國家法律和地方性法規(guī)也沒有明確地下空間建設(shè)用地審批和權(quán)屬管理，因而在地下空間開發(fā)利用中暴露出很多問題?！睆V州市國土房管局工作人員表示。

李學(xué)義則表示：“有效管理地下管線，單靠行政的力量是不夠的，要呼喚法制。”

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