三中全會(huì)：全面深化改革的十大看點(diǎn)

黨的十八屆三中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出了全面深化改革的總目標(biāo)、總方向、時(shí)間表等，并對(duì)改革做出系統(tǒng)部署。諸多新提法、新亮點(diǎn)、新舉措背后，釋放出哪些重要改革信號(hào)？新華社記者就此采訪了參與《決定》起草組工作的中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任楊偉民。

“一個(gè)主題六條主線”

鎖定改革大方向

楊偉民:十八屆三中全會(huì)確定的主題是全面深化改革,這與十一屆三中全會(huì)以來的6次三中全會(huì)都不同。盡管前幾次三中全會(huì)也都聚焦改革,但主題僅是某一方面的改革,而這次全會(huì)定位全面深化改革,包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明,以及國(guó)防和軍隊(duì)、黨的建設(shè)制度等多方面改革。確定這樣的主題,既與中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”的總體布局相適應(yīng),也與當(dāng)前改革形勢(shì)相適應(yīng),在改革攻堅(jiān)期和深水區(qū),只有堅(jiān)持全面改革,才能繼續(xù)深化改革。

全會(huì)指出,全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度,推進(jìn)國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化,總方向是堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向。全會(huì)提出了6個(gè)“緊緊圍繞”,分別是經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明、黨建6個(gè)領(lǐng)域的改革主線,反映著6個(gè)領(lǐng)域改革的基本理念。

以經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革為例,全會(huì)提出“要緊緊圍繞使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革”,意味著基本經(jīng)濟(jì)制度、市場(chǎng)體系、財(cái)稅金融、土地制度、宏觀調(diào)控等所有經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革,都要圍繞“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”這一主線來展開和推進(jìn)。全會(huì)提出的每一個(gè)領(lǐng)域都有自己特定的主線和方向,不僅全面深化改革總的方向不會(huì)迷失,每個(gè)領(lǐng)域的改革也不會(huì)偏向。

發(fā)揮經(jīng)濟(jì)體制改革

“火車頭”牽引作用

楊偉民:雖然全會(huì)主題是全面深化改革,但堅(jiān)持問題導(dǎo)向原則,把經(jīng)濟(jì)體制改革作為全面深化改革的重點(diǎn),強(qiáng)調(diào)發(fā)揮經(jīng)濟(jì)體制改革對(duì)其他領(lǐng)域改革的牽引作用。這也是《決定》起草過程中非常注意把握的重要原則?！稕Q定》確定的15個(gè)方面改革任務(wù)中,6個(gè)是經(jīng)濟(jì),1個(gè)是與經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)的生態(tài)文明體制,占了所有改革任務(wù)的近一半。

之所以強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)體制改革是重點(diǎn),是因?yàn)楫?dāng)前我國(guó)存在的最突出最根本問題還是發(fā)展問題。我國(guó)正處在跨越“中等收入陷阱”階段,下一步發(fā)展面臨諸多難題和風(fēng)險(xiǎn),過去支撐快速增長(zhǎng)的條件也在變化,只有加快經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革才能釋放更多發(fā)展動(dòng)力。

“領(lǐng)導(dǎo)小組”+“時(shí)間表”

改革力度前所未有

楊偉民:對(duì)于改革舉措,社會(huì)上總有人擔(dān)心難以落實(shí)到位。此次全會(huì)通過一些有力舉措向外界表明新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體堅(jiān)定改革的決心,狠抓落實(shí)確保改革“不放空炮”。

一是中央成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組,負(fù)責(zé)改革總體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、監(jiān)督落實(shí)。當(dāng)前改革已到調(diào)整利益格局的攻堅(jiān)期,僅靠一個(gè)部門推動(dòng)全方位改革是很難的,需要一個(gè)高層次機(jī)構(gòu)來把握大局做決策,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面,凝聚改革共識(shí),落實(shí)監(jiān)督檢查,防止改革“放空炮”。

二是鮮明提出“到2020年,在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果”的時(shí)間表。這意味著剩下的7年時(shí)間必須完成《決定》提出的改革任務(wù),這一時(shí)間表為各部門和地方設(shè)定了改革最后的邊界和底線,表明這些改革任務(wù)是可檢查、可評(píng)估、可落實(shí)的。

歷經(jīng)半年多時(shí)間起草,千錘百煉后的《決定》可謂句句是改革,字字有力度。大約2萬字篇幅、15個(gè)領(lǐng)域60項(xiàng)具體任務(wù),每一句話都是改革,或者是一個(gè)改革方向、或者一個(gè)改革目標(biāo)、或者一個(gè)改革舉措,落實(shí)下去都會(huì)對(duì)該領(lǐng)域發(fā)展和體制機(jī)制發(fā)生重大影響,有些甚至帶來根本性的變化。

參與《決定》的起草和修改,記憶深刻的是兩點(diǎn)重要原則:一是起草時(shí)只寫改革,特別是寫重大改革,發(fā)展的任務(wù)原則上不寫;二是修改時(shí),但凡有可能削弱改革力度的,除非有特別充足理由,一般不修改。增加的改革任務(wù)只要有最大公約數(shù)的、有一定共識(shí)的都寫上。聽到很多參會(huì)人員說沒想到,很意外,改革力度前所未有,充分體現(xiàn)了黨中央敢于碰硬、勇于擔(dān)當(dāng)?shù)母母餂Q心和勇氣。

市場(chǎng)在資源配置中起

“決定性作用”

楊偉民:公報(bào)將過去的市場(chǎng)在資源配置中起“基礎(chǔ)性作用”改為“決定性作用”,兩字之變,意義十分重大,是《決定》最大的亮點(diǎn)和重大理論創(chuàng)新,是對(duì)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵“質(zhì)”的提升,也是未來深化經(jīng)濟(jì)體制改革及其他領(lǐng)域改革的基本方針。其未來影響將不亞于十四屆三中全會(huì)提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)。

為什么要改?一是抓住了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的本質(zhì)特征――用盡可能少的資源投入生產(chǎn)盡可能多的產(chǎn)品。過去強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)在資源配置中起“基礎(chǔ)性作用”,在國(guó)家宏觀調(diào)控下發(fā)揮市場(chǎng)配置資源作用,但都不能最大限度提高市場(chǎng)效率。此次兩字之變,抓住了我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革最深層次的問題,意味著在配置資源問題上,其他力量如政府,可以影響和引導(dǎo)資源配置,但決定者只能是市場(chǎng)。

二是明確經(jīng)濟(jì)體制改革的主線和路線圖。當(dāng)下大家都在尋找改革的突破口,公報(bào)提出使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用,明確了下一步改革的突破口和路線圖。未來所有經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革都要以是否發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用為標(biāo)尺。今年推動(dòng)的一些改革,包括上半年經(jīng)濟(jì)增速下滑,外界都期待政府出手,但并沒有動(dòng),就體現(xiàn)了要依靠市場(chǎng)發(fā)揮穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的作用。

三是抓住了我國(guó)現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)問題的根。雖然30多年改革,初步建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,但目前經(jīng)濟(jì)體制在很多方面很不完善,核心問題還是政府對(duì)資源的直接配置過多、不合理干預(yù)太多。產(chǎn)能過剩、城市病嚴(yán)重、耕地占用過多、地方債風(fēng)險(xiǎn)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等,很大程度上都與政府干預(yù)多有關(guān)。堅(jiān)持市場(chǎng)化改革方向,是解決現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)問題的根本。

清楚界定了

政府職能和作用

楊偉民:強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用,絕不是否定或弱化政府作用?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中,市場(chǎng)和政府的作用同樣重要,但作用的內(nèi)涵不同。就資源配置而言,政府作用是引導(dǎo)和影響資源配置,而不是直接配置資源。

同時(shí),只有界定政府的職能和作用,政府不越位,才能使市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用,才能解決目前政府職責(zé)越位、缺位、不到位并存的問題?！稕Q定》清晰界定了政府職能和作用,可概括為5項(xiàng)職能、20個(gè)字:即宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)、社會(huì)管理、保護(hù)環(huán)境。

此外,相對(duì)于黨的十六大,此次全會(huì)沒有提經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié),因?yàn)檫@一概念過于寬泛,給政府干預(yù)資源配置留下空間較大,也與市場(chǎng)決定資源配置相矛盾。

提出推進(jìn)國(guó)家治理體系

和治理能力現(xiàn)代化的新目標(biāo)

楊偉民:全會(huì)公報(bào)的一大亮點(diǎn)是提出了推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新目標(biāo),這是一個(gè)嶄新的概念和提法。過去我們說建設(shè)現(xiàn)代化,是分別從經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)建設(shè)的角度提出的,而新目標(biāo)是從制度層面提出的現(xiàn)代化,豐富了我國(guó)現(xiàn)代化的內(nèi)涵。

國(guó)家治理水平是檢驗(yàn)一種社會(huì)制度是否比較完善、比較定型的重要標(biāo)志,對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義制度建設(shè)提出了更高要求。

公報(bào)以“社會(huì)治理”取代“社會(huì)管理”,體現(xiàn)了主體的多元化。治理與管理的區(qū)別就在于治理是政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織,黨、人大、政府、政協(xié)等多元主體一起進(jìn)行國(guó)家的治理,而不是僅僅依靠一種力量,這是民主的一種表現(xiàn)。公報(bào)提出的“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”,就是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的重要一環(huán)。

一個(gè)成熟的社會(huì)制度必須依靠法律。公報(bào)在不同領(lǐng)域列舉了需要完善的制度,表明未來國(guó)家治理方式將是法治的,不再是簡(jiǎn)單命令式或單純靠行政手段進(jìn)行。

界定中央和地方事權(quán)

成財(cái)稅體制改革重點(diǎn)

楊偉民:全會(huì)提出,財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱,點(diǎn)明財(cái)稅體制作為國(guó)家體系重要組成部分將成為下一步改革的重點(diǎn)。歷經(jīng)近20年分稅制改革,財(cái)稅體制的一些深層次問題逐漸暴露,如稀缺資源缺乏稅制保護(hù)、稅制不能更好發(fā)揮調(diào)節(jié)收入差距作用、地方缺乏稅源只能靠賣地方式籌資……要破解這些問題,需要對(duì)財(cái)稅體制改革進(jìn)行總體設(shè)計(jì),建立科學(xué)的財(cái)稅體制。

外界關(guān)注中央和地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系問題,中央是收事權(quán)還是放財(cái)權(quán),全會(huì)提出建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度,意味著中央和地方的事權(quán)將會(huì)更加明確界定,并根據(jù)事權(quán)確定大體支出責(zé)任,實(shí)現(xiàn)財(cái)力和事權(quán)關(guān)系的總體平衡,在這一過程中今后應(yīng)減少任意設(shè)置專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。

“不分老大、老二”更加公平地

對(duì)待各種所有制經(jīng)濟(jì)

楊偉民:目前民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一些障礙、“玻璃門”,根子在于我們從思想上沒有把非公有制經(jīng)濟(jì)放在與公有制經(jīng)濟(jì)同等的地位。全會(huì)在完善基本經(jīng)濟(jì)制度方面的一大突破和創(chuàng)新,就是更加公平地對(duì)待和認(rèn)識(shí)各種所有制經(jīng)濟(jì)。

一是全會(huì)提出公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)都是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分,都是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。過去我們將個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)作為補(bǔ)充,后來承認(rèn)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分,但加了“在法律規(guī)定范圍內(nèi)”的前提。十五大把非公有制經(jīng)濟(jì)作為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分,但沒有與公有制經(jīng)濟(jì)放在一起講。這次放在一起講都是重要組成部分,十分鮮明,表明二者沒有老大、老二之分。

二是在保護(hù)產(chǎn)權(quán)、使用生產(chǎn)要素、參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、法律保護(hù)、市場(chǎng)準(zhǔn)入、依法監(jiān)管等各方面,都強(qiáng)調(diào)各種所有制經(jīng)濟(jì)平等、公平、公正、統(tǒng)一等關(guān)鍵詞。

三是提出積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。這不是新概念,但有新的內(nèi)涵和定位。今后既要發(fā)展國(guó)有資本控股的混合所有制經(jīng)濟(jì),也要鼓勵(lì)發(fā)展非公有制資本控股的混合所有制經(jīng)濟(jì)。

此外,《決定》在深化國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資產(chǎn)改革方面也有很多新思路、新任務(wù),下一步必將掀起國(guó)有企業(yè)改革的第二波高潮。

首次系統(tǒng)闡釋

生態(tài)文明制度體系

楊偉民:當(dāng)前我國(guó)資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化,形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻,這背后有改革不到位、體制不完善、機(jī)制不健全的深層面制度原因。在這一問題上,政府不是干預(yù)太多了,而是干預(yù)太少了,不是政府越位而是遠(yuǎn)沒有到位。

全會(huì)提出要緊緊圍繞建設(shè)美麗中國(guó)深化生態(tài)文明體制改革,首次確立了生態(tài)文明制度體系,從源頭、過程、后果的全過程,按照“源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲”的思路,闡述了生態(tài)文明制度體系的構(gòu)成及其改革方向、重點(diǎn)任務(wù)。

源頭嚴(yán)防的制度,就是在源頭上防止損害生態(tài)環(huán)境的行為,包括健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制等若干制度;

過程嚴(yán)管的制度,就是在發(fā)展和開發(fā)過程中,建立一套制度約束地方和企業(yè)行為,包括劃定生態(tài)紅線、實(shí)行資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度等,充分發(fā)揮稅收和價(jià)格的杠桿作用;

后果嚴(yán)懲的制度,就是要建立嚴(yán)格損害責(zé)任賠償制度。對(duì)違反法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)定的行為,過去的處罰很多是象征性的,無法彌補(bǔ)對(duì)生態(tài)環(huán)境和人民健康帶來的長(zhǎng)期損害。今后對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的地方領(lǐng)導(dǎo)要終身追究責(zé)任,對(duì)企業(yè)要嚴(yán)厲懲罰,讓地方大員付出丟“烏紗帽”的代價(jià),讓企業(yè)付出真金白銀,使之今后不敢再破壞生態(tài)環(huán)境。

全面深化改革

最終要讓全體人民受益

楊偉民:全會(huì)明確提出,改革要“以促進(jìn)社會(huì)公平正義、增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”。這一指導(dǎo)思想表明,全面深化改革,最終必須讓全體人民受益。

目前《決定》關(guān)于深化教育、醫(yī)療等社會(huì)事業(yè)的改革舉措并沒有全文公布,很多人都在期盼。我國(guó)現(xiàn)行體制中確實(shí)有一些不公平、不平等的制度,如自然壟斷行業(yè),需要調(diào)整利益關(guān)系,放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入,允許其他領(lǐng)域的資本進(jìn)入。對(duì)于如何分好發(fā)展的蛋糕,公報(bào)已經(jīng)明確了“更多更公平惠及全體人民”的改革思路。

十八屆三中全會(huì)通過的《決定》是新一屆黨中央動(dòng)員全黨全國(guó)各族人民全面深化改革的行動(dòng)綱領(lǐng)和進(jìn)軍號(hào)角。當(dāng)前形勢(shì)下,只有全面深化改革,才能引領(lǐng)國(guó)家發(fā)展跨越“中等收入陷阱”階段,克服各種社會(huì)矛盾和風(fēng)險(xiǎn),全面推進(jìn)小康社會(huì)建設(shè),推動(dòng)實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)。

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