三中全會：全面深化改革的十大看點

黨的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出了全面深化改革的總目標、總方向、時間表等，并對改革做出系統部署。諸多新提法、新亮點、新舉措背后，釋放出哪些重要改革信號？新華社記者就此采訪了參與《決定》起草組工作的中央財經領導小組辦公室副主任楊偉民。

“一個主題六條主線”

鎖定改革大方向

楊偉民:十八屆三中全會確定的主題是全面深化改革,這與十一屆三中全會以來的6次三中全會都不同。盡管前幾次三中全會也都聚焦改革,但主題僅是某一方面的改革,而這次全會定位全面深化改革,包括經濟、政治、文化、社會、生態文明,以及國防和軍隊、黨的建設制度等多方面改革。確定這樣的主題,既與中國特色社會主義事業“五位一體”的總體布局相適應,也與當前改革形勢相適應,在改革攻堅期和深水區,只有堅持全面改革,才能繼續深化改革。

全會指出,全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和能力現代化,總方向是堅持社會主義市場經濟改革方向。全會提出了6個“緊緊圍繞”,分別是經濟、政治、文化、社會、生態文明、黨建6個領域的改革主線,反映著6個領域改革的基本理念。

以經濟領域改革為例,全會提出“要緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革”,意味著基本經濟制度、市場體系、財稅金融、土地制度、宏觀調控等所有經濟領域的改革,都要圍繞“使市場在資源配置中起決定性作用”這一主線來展開和推進。全會提出的每一個領域都有自己特定的主線和方向,不僅全面深化改革總的方向不會迷失,每個領域的改革也不會偏向。

發揮經濟體制改革

“火車頭”牽引作用

楊偉民:雖然全會主題是全面深化改革,但堅持問題導向原則,把經濟體制改革作為全面深化改革的重點,強調發揮經濟體制改革對其他領域改革的牽引作用。這也是《決定》起草過程中非常注意把握的重要原則?！稕Q定》確定的15個方面改革任務中,6個是經濟,1個是與經濟密切相關的生態文明體制,占了所有改革任務的近一半。

之所以強調經濟體制改革是重點,是因為當前我國存在的最突出最根本問題還是發展問題。我國正處在跨越“中等收入陷阱”階段,下一步發展面臨諸多難題和風險,過去支撐快速增長的條件也在變化,只有加快經濟領域改革才能釋放更多發展動力。

“領導小組”+“時間表”

改革力度前所未有

楊偉民:對于改革舉措,社會上總有人擔心難以落實到位。此次全會通過一些有力舉措向外界表明新一屆中央領導集體堅定改革的決心,狠抓落實確保改革“不放空炮”。

一是中央成立全面深化改革領導小組,負責改革總體設計、統籌協調、整體推進、監督落實。當前改革已到調整利益格局的攻堅期,僅靠一個部門推動全方位改革是很難的,需要一個高層次機構來把握大局做決策,統籌協調各方面,凝聚改革共識,落實監督檢查,防止改革“放空炮”。

二是鮮明提出“到2020年,在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果”的時間表。這意味著剩下的7年時間必須完成《決定》提出的改革任務,這一時間表為各部門和地方設定了改革最后的邊界和底線,表明這些改革任務是可檢查、可評估、可落實的。

歷經半年多時間起草,千錘百煉后的《決定》可謂句句是改革,字字有力度。大約2萬字篇幅、15個領域60項具體任務,每一句話都是改革,或者是一個改革方向、或者一個改革目標、或者一個改革舉措,落實下去都會對該領域發展和體制機制發生重大影響,有些甚至帶來根本性的變化。

參與《決定》的起草和修改,記憶深刻的是兩點重要原則:一是起草時只寫改革,特別是寫重大改革,發展的任務原則上不寫;二是修改時,但凡有可能削弱改革力度的,除非有特別充足理由,一般不修改。增加的改革任務只要有最大公約數的、有一定共識的都寫上。聽到很多參會人員說沒想到,很意外,改革力度前所未有,充分體現了黨中央敢于碰硬、勇于擔當的改革決心和勇氣。

市場在資源配置中起

“決定性作用”

楊偉民:公報將過去的市場在資源配置中起“基礎性作用”改為“決定性作用”,兩字之變,意義十分重大,是《決定》最大的亮點和重大理論創新,是對我國社會主義市場經濟內涵“質”的提升,也是未來深化經濟體制改革及其他領域改革的基本方針。其未來影響將不亞于十四屆三中全會提出建立社會主義市場經濟體制改革的目標。

為什么要改?一是抓住了社會主義市場經濟體制的本質特征――用盡可能少的資源投入生產盡可能多的產品。過去強調市場在資源配置中起“基礎性作用”,在國家宏觀調控下發揮市場配置資源作用,但都不能最大限度提高市場效率。此次兩字之變,抓住了我國經濟體制改革最深層次的問題,意味著在配置資源問題上,其他力量如政府,可以影響和引導資源配置,但決定者只能是市場。

二是明確經濟體制改革的主線和路線圖。當下大家都在尋找改革的突破口,公報提出使市場在資源配置中起決定性作用,明確了下一步改革的突破口和路線圖。未來所有經濟領域改革都要以是否發揮市場在資源配置中的決定性作用為標尺。今年推動的一些改革,包括上半年經濟增速下滑,外界都期待政府出手,但并沒有動,就體現了要依靠市場發揮穩定經濟的作用。

三是抓住了我國現實經濟問題的根。雖然30多年改革,初步建立社會主義市場經濟體制,但目前經濟體制在很多方面很不完善,核心問題還是政府對資源的直接配置過多、不合理干預太多。產能過剩、城市病嚴重、耕地占用過多、地方債風險、生態環境保護等,很大程度上都與政府干預多有關。堅持市場化改革方向,是解決現實經濟問題的根本。

清楚界定了

政府職能和作用

楊偉民:強調市場在資源配置中發揮決定性作用,絕不是否定或弱化政府作用。現代經濟中,市場和政府的作用同樣重要,但作用的內涵不同。就資源配置而言,政府作用是引導和影響資源配置,而不是直接配置資源。

同時,只有界定政府的職能和作用,政府不越位,才能使市場在資源配置中發揮決定性作用,才能解決目前政府職責越位、缺位、不到位并存的問題?！稕Q定》清晰界定了政府職能和作用,可概括為5項職能、20個字:即宏觀調控、市場監管、公共服務、社會管理、保護環境。

此外,相對于黨的十六大,此次全會沒有提經濟調節,因為這一概念過于寬泛,給政府干預資源配置留下空間較大,也與市場決定資源配置相矛盾。

提出推進國家治理體系

和治理能力現代化的新目標

楊偉民:全會公報的一大亮點是提出了推進國家治理體系和治理能力現代化的新目標,這是一個嶄新的概念和提法。過去我們說建設現代化,是分別從經濟、政治、文化、社會建設的角度提出的,而新目標是從制度層面提出的現代化,豐富了我國現代化的內涵。

國家治理水平是檢驗一種社會制度是否比較完善、比較定型的重要標志,對中國特色社會主義制度建設提出了更高要求。

公報以“社會治理”取代“社會管理”,體現了主體的多元化。治理與管理的區別就在于治理是政府、市場、社會組織,黨、人大、政府、政協等多元主體一起進行國家的治理,而不是僅僅依靠一種力量,這是民主的一種表現。公報提出的“推進協商民主廣泛多層制度化發展”,就是推進國家治理體系和治理能力的重要一環。

一個成熟的社會制度必須依靠法律。公報在不同領域列舉了需要完善的制度,表明未來國家治理方式將是法治的,不再是簡單命令式或單純靠行政手段進行。

界定中央和地方事權

成財稅體制改革重點

楊偉民:全會提出,財政是國家治理的基礎和重要支柱,點明財稅體制作為國家體系重要組成部分將成為下一步改革的重點。歷經近20年分稅制改革,財稅體制的一些深層次問題逐漸暴露,如稀缺資源缺乏稅制保護、稅制不能更好發揮調節收入差距作用、地方缺乏稅源只能靠賣地方式籌資……要破解這些問題,需要對財稅體制改革進行總體設計,建立科學的財稅體制。

外界關注中央和地方的財權與事權關系問題,中央是收事權還是放財權,全會提出建立事權和支出責任相適應的制度,意味著中央和地方的事權將會更加明確界定,并根據事權確定大體支出責任,實現財力和事權關系的總體平衡,在這一過程中今后應減少任意設置專項轉移支付。

“不分老大、老二”更加公平地

對待各種所有制經濟

楊偉民:目前民營經濟發展中的一些障礙、“玻璃門”,根子在于我們從思想上沒有把非公有制經濟放在與公有制經濟同等的地位。全會在完善基本經濟制度方面的一大突破和創新,就是更加公平地對待和認識各種所有制經濟。

一是全會提出公有制經濟和非公有制經濟都是社會主義市場經濟的重要組成部分,都是我國經濟發展的重要基礎。過去我們將個體經濟、私營經濟作為補充,后來承認是社會主義市場經濟的重要組成部分,但加了“在法律規定范圍內”的前提。十五大把非公有制經濟作為社會主義市場經濟的重要組成部分,但沒有與公有制經濟放在一起講。這次放在一起講都是重要組成部分,十分鮮明,表明二者沒有老大、老二之分。

二是在保護產權、使用生產要素、參與市場競爭、法律保護、市場準入、依法監管等各方面,都強調各種所有制經濟平等、公平、公正、統一等關鍵詞。

三是提出積極發展混合所有制經濟。這不是新概念,但有新的內涵和定位。今后既要發展國有資本控股的混合所有制經濟,也要鼓勵發展非公有制資本控股的混合所有制經濟。

此外,《決定》在深化國有企業和國有資產改革方面也有很多新思路、新任務,下一步必將掀起國有企業改革的第二波高潮。

首次系統闡釋

生態文明制度體系

楊偉民:當前我國資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化,形勢依然十分嚴峻,這背后有改革不到位、體制不完善、機制不健全的深層面制度原因。在這一問題上,政府不是干預太多了,而是干預太少了,不是政府越位而是遠沒有到位。

全會提出要緊緊圍繞建設美麗中國深化生態文明體制改革,首次確立了生態文明制度體系,從源頭、過程、后果的全過程,按照“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”的思路,闡述了生態文明制度體系的構成及其改革方向、重點任務。

源頭嚴防的制度,就是在源頭上防止損害生態環境的行為,包括健全自然資源資產產權制度和用途管制等若干制度;

過程嚴管的制度,就是在發展和開發過程中,建立一套制度約束地方和企業行為,包括劃定生態紅線、實行資源有償使用和生態補償制度等,充分發揮稅收和價格的杠桿作用;

后果嚴懲的制度,就是要建立嚴格損害責任賠償制度。對違反法律法規和有關規定的行為,過去的處罰很多是象征性的,無法彌補對生態環境和人民健康帶來的長期損害。今后對造成生態環境損害的地方領導要終身追究責任,對企業要嚴厲懲罰,讓地方大員付出丟“烏紗帽”的代價,讓企業付出真金白銀,使之今后不敢再破壞生態環境。

全面深化改革

最終要讓全體人民受益

楊偉民:全會明確提出,改革要“以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發點和落腳點”。這一指導思想表明,全面深化改革,最終必須讓全體人民受益。

目前《決定》關于深化教育、醫療等社會事業的改革舉措并沒有全文公布,很多人都在期盼。我國現行體制中確實有一些不公平、不平等的制度,如自然壟斷行業,需要調整利益關系,放寬市場準入,允許其他領域的資本進入。對于如何分好發展的蛋糕,公報已經明確了“更多更公平惠及全體人民”的改革思路。

十八屆三中全會通過的《決定》是新一屆黨中央動員全黨全國各族人民全面深化改革的行動綱領和進軍號角。當前形勢下,只有全面深化改革,才能引領國家發展跨越“中等收入陷阱”階段,克服各種社會矛盾和風險,全面推進小康社會建設,推動實現中華民族偉大復興的中國夢。

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