新一輪城鎮(zhèn)化規(guī)劃：再造10個城市群

地方為進入城鎮(zhèn)群規(guī)劃各顯神通，而專家則認為，不恰當?shù)赜眯姓?quán)力捏合城市群容易引發(fā)“城市病”。國家發(fā)改委下屬研究機構(gòu)提供的報告也指出，我國目前仍缺乏跨行政區(qū)的城市群合作協(xié)調(diào)機制。

城市群經(jīng)濟總量與人口總量不匹配是區(qū)域差距問題所在

其實早在“十一五”規(guī)劃綱要就已經(jīng)明確“要把城市群作為推進城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)”，十二五規(guī)劃再次建議，以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

目前我國已經(jīng)形成了十個城市群，分別是京津冀、長三角、珠三角三個國家級城市群，以及七個已經(jīng)形成一定規(guī)模的城市群，分別是遼中南、山東半島、海峽西岸、中原、長江中游、關(guān)中、川渝城市群。按照發(fā)改委的目標，下一步京津冀、長江三角洲和珠江三角洲城市群將向世界級城市群發(fā)展，在更高層次參與國際合作和競爭，另外再打造哈長、呼包鄂榆、太原、寧夏沿黃、江淮、北部灣、黔中、滇中、蘭西、烏昌石等10個區(qū)域性城市群。

上述已經(jīng)形成的10個城市群并非全部集中于沿海，其中東部地區(qū)5個，東北地區(qū)1個，中部地區(qū)2個，西部地區(qū)2個。據(jù)統(tǒng)計，這十個城市群面積占全國960萬平方公里的10%，人口占全國人口的39.44%，G D P占全國的67.68%。

國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所所長肖金成分析指出，這十大城市群已經(jīng)成為中國經(jīng)濟的十大支柱，說明發(fā)展經(jīng)濟不需要太大的地方，10%的面積承載超過2/3的經(jīng)濟總量。但十大城市群以2/3的全國經(jīng)濟總量只承載了全國1/3的人口，這是區(qū)域差距的問題所在。

肖金成建議，要實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，一個途徑是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；另一個途徑是人口轉(zhuǎn)移，目前城市群中的大城市人口壓力已經(jīng)很大，但中等城市和小城市還有很大的空間，十大城市群承載更多的人口將可以縮小區(qū)域之間的差距，“城鎮(zhèn)化要解決人往哪里去，其實是人往城市群轉(zhuǎn)移”。

國家發(fā)改委參與政策制定的相關(guān)負責人透露，下一步我國將把城市群發(fā)展作為引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展的龍頭，發(fā)揮其推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和國土空間均衡開發(fā)的重要作用。

多地城市群競逐國家第四增長極

此前，東北、廣西北部灣、成渝、中部、西北關(guān)中等地區(qū)均提出過中國第四增長極的提法，希望晉級國家級城市群，打造我國區(qū)域經(jīng)濟的第四增長極。而湖北、江西、湖南、安徽四省目前正在聯(lián)合打造長江中游城市群，也希望爭取國家發(fā)改委將其上升為國家戰(zhàn)略。

記者從接近政策制定的人士處獲悉，目前在國家城鎮(zhèn)化規(guī)劃制定過程中，多個省份都希望自己省份內(nèi)的區(qū)域中心城市納入城市群規(guī)劃，已經(jīng)納入城市群規(guī)劃的部分地區(qū)還希望晉升為國家級城市群，于是出現(xiàn)了多地競逐城市群指標的現(xiàn)象。

業(yè)內(nèi)人士分析預測，有的省份擔心沒有城市納入城市群發(fā)展規(guī)劃，今后在申請項目和經(jīng)濟發(fā)展中會受到冷落，于是最終的城鎮(zhèn)化規(guī)劃很有可能會顧及均衡性，城市群數(shù)目出現(xiàn)擴圍，城市群布局相對均衡。

國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員馮奎日前撰文指出，目前，一些省、市紛紛以省會、地市為中心、提出要構(gòu)建各種不同的城市群。應該指出，城市群也存在著發(fā)展質(zhì)量的問題，簡單依靠在規(guī)劃圖上畫圈圈，以及不恰當?shù)赝ㄟ^行政力量捏合的許多所謂的城市群，存在許多問題，將會演變成未來的“城市群病”，主要表現(xiàn)在：一是有的地方的城市群規(guī)劃不切實際地夸大資源的向心集聚，規(guī)劃的科學性較差。二是城市群內(nèi)部缺乏溝通協(xié)調(diào)機制。三是存在著重經(jīng)濟、輕生態(tài)的問題。四是城市群人口承接的功能沒有完全發(fā)揮。

肖金成分析指出，城市群應該是在特定的區(qū)域范圍內(nèi)具有相當數(shù)量的不同性質(zhì)、類型和等級規(guī)模的城市，依托一定的自然環(huán)境和交通條件，以一個或幾個特大或大城市作為區(qū)域經(jīng)濟的核心，城市個體之間的內(nèi)在聯(lián)系不斷加強，共同構(gòu)成一個相對完整的城市“集合體”。以上條件不具備的區(qū)域就很難發(fā)展為城市群。

專家觀點

部分城市因競爭而有意識構(gòu)筑封閉體系

南都記者此前獲得的國家發(fā)改委內(nèi)部調(diào)研報告顯示，我國跨行政區(qū)的城市群合作協(xié)調(diào)機制缺乏。報告指出，在現(xiàn)行城鎮(zhèn)行政體制下，不存在行政隸屬關(guān)系的城市區(qū)域之間存在著嚴重的行政分割現(xiàn)象，基于地方利益的考慮，各地城市政府之間存在著激烈的非合作博弈，使得各城市政府之間的橫向合作關(guān)系受到嚴重阻礙。

部分城市政府在行政區(qū)域范圍內(nèi)構(gòu)筑自我封閉、自我配套的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)體系，有意識地限制生產(chǎn)要素的跨行政區(qū)自由流動，制約了區(qū)域性的公平、有序與自由競爭的統(tǒng)一市場形成，更限制了城市群、城市圈、城市帶的發(fā)育壯大。

在省轄區(qū)內(nèi)的城市群合作協(xié)調(diào)方面，以長株潭城市群為例，盡管先后成立了“長株潭一體化辦公室”、“長株潭黨政領(lǐng)導聯(lián)席會議制度”和“長株潭政府部門專題聯(lián)席會議制度”等市際協(xié)調(diào)機制，但缺乏行政約束力，無法落實到具體的產(chǎn)業(yè)布局、社會管理、制度安排等領(lǐng)域。與此同時，盡管也成立了“長株潭辦”、“兩型辦”等省級協(xié)調(diào)機構(gòu)，均由于存在行政級別不高、缺乏必要的權(quán)威性與行政手段等問題，難以有效推動長株潭一體化較快發(fā)展。

對于跨省區(qū)的城市群合作協(xié)調(diào)而言，以長三角城市群為例，目前雖然已經(jīng)建立了“長三角地區(qū)合作與發(fā)展聯(lián)席會議”、“聯(lián)席會議辦公室”、“重點合作專題組”、“長三角地區(qū)城市經(jīng)濟合作組”等辦事機構(gòu)和協(xié)調(diào)機制，但這些協(xié)調(diào)機制均為非約束性，總體尚處于探索階段。

有接近發(fā)改委的專家接受南都記者采訪時透露，“行政壁壘看不見，但摸得著。”據(jù)介紹，中部某省要打造3+5城市群，有專家建議將鄰省靠近該城市群的一個城市納入規(guī)劃范圍改稱3+6城市群，但該省在制定規(guī)劃時并不接受這個建議。

城鎮(zhèn)發(fā)展要從“以大管小”轉(zhuǎn)向以大帶小

對于促進城市群一體化發(fā)展，國家發(fā)改委下屬研究機構(gòu)提交的研究報告指出，現(xiàn)行城市行政區(qū)劃管理體制使得各城市以鄰為壑，生產(chǎn)要素難以實現(xiàn)跨行政區(qū)流動，公共基礎(chǔ)設(shè)施呈碎片化狀態(tài)，難以共建共享。

研究報告建議，要建立一個能夠承擔跨區(qū)域城市群協(xié)調(diào)職能的權(quán)威機構(gòu)。跨省(區(qū))區(qū)域的城市群由中央政府設(shè)立省際間城市群協(xié)調(diào)管理委員會，省(區(qū))范圍內(nèi)的城市群由省級政府設(shè)立省內(nèi)城市群協(xié)調(diào)管理委員會。這些機構(gòu)主要在城市群的公共基礎(chǔ)設(shè)施、土地規(guī)劃、環(huán)境管理、經(jīng)濟發(fā)展等方面享有管轄權(quán)，而且還將逐步制定和實施統(tǒng)一的戶籍制度、就業(yè)制度、教育制度、醫(yī)療制度和社會保障制度等地方性法規(guī)制度和政策標準。

此外，城鎮(zhèn)發(fā)展要從“以大管小”轉(zhuǎn)向以大帶小，通過改革將公共資源和公共權(quán)力協(xié)調(diào)用于不同規(guī)模的城鎮(zhèn)發(fā)展，大城市應打破行政壁壘，按照區(qū)域一體化和發(fā)展城市群的思路，將基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務不斷向周邊中小城市延伸，形成以大帶小效應。

城市群并非解決未來我國城鎮(zhèn)化問題的全部承載區(qū)域，研究指出，我國尚有約80%的國土面積在城市群之外。這些區(qū)域城市數(shù)量少，規(guī)模小，沒有中心城市的輻射和帶動，經(jīng)濟很難發(fā)展起來，居民也很難富裕起來。

目前提交給國家發(fā)改委的研究報告對此問題的解決思路是，在城市群以外地區(qū)培育區(qū)域性中心城市，將城市群之外的地級城市的大多數(shù)發(fā)展為區(qū)域性中心城市，一些城市數(shù)量少的地區(qū)，應將區(qū)位條件好，腹地比較大的縣級市培育為區(qū)域性中心城市。據(jù)不完全統(tǒng)計，這類城市一共有150多座。

參與城鎮(zhèn)化決策的發(fā)改委官員透露，對中小城市來說，要分類制定發(fā)展模式，一類是城市群內(nèi)的中小城市，關(guān)鍵是要提高發(fā)展的質(zhì)量，發(fā)展得好可以分散特大城市的疏導作用；第二類是城市群外的中小城市，要加以有序地發(fā)展，而不是攤大餅式地擴大。

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