國務(wù)院關(guān)于印發(fā)能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃的通知

       發(fā)展基礎(chǔ)與背景

國發(fā) 〔2013〕 2號

　　各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)：

　　現(xiàn)將《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》印發(fā)給你們，請認真貫徹執(zhí)行。

　　                                                    國務(wù)院

　　                                                 2013年1月1日

　　(此件有刪改)

　　能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃

　　前  言

　　能源是人類生存和發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，攸關(guān)國計民生和國家安全。推動能源生產(chǎn)和利用方式變革，調(diào)整優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，構(gòu)建安全、穩(wěn)定、經(jīng)濟、清潔的現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)體系，對于保障我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義。

　　本規(guī)劃根據(jù)《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》(以下簡稱“十二五”規(guī)劃綱要)編制，主要闡明我國能源發(fā)展的指導(dǎo)思想、基本原則、發(fā)展目標、重點任務(wù)和政策措施，是“十二五”時期我國能源發(fā)展的總體藍圖和行動綱領(lǐng)。

　　第一章  發(fā)展基礎(chǔ)和背景

第一節(jié)  發(fā)展基礎(chǔ)

　　“十一五”時期，我國能源快速發(fā)展，供應(yīng)能力明顯提高，產(chǎn)業(yè)體系進一步完善，基本滿足了經(jīng)濟社會發(fā)展需要，為“十二五”能源發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)。

　　能源供應(yīng)能力顯著增強。一次能源生產(chǎn)總量連續(xù)五年位居世界第一，2010年達到29.7億噸標準煤；電力裝機規(guī)模比2005年增長將近一倍，達到9.7億千瓦，居世界第二。

　　清潔能源比重逐步增加。2010年，我國水電裝機規(guī)模達到2.2億千瓦，位居世界第一；核電在建規(guī)模2924萬千瓦，占世界核電在建規(guī)模的40%以上；“十一五”時期新增風電裝機規(guī)模約3000萬千瓦，2010年并網(wǎng)規(guī)模位居世界第二；太陽能熱水器集熱面積繼續(xù)保持世界第一。

　　能源重大科技專項順利實施。資源勘探開發(fā)、加工轉(zhuǎn)化技術(shù)水平顯著提高，重大裝備自主創(chuàng)新能力進一步增強。年產(chǎn)600萬噸煤炭綜采成套裝備實現(xiàn)國產(chǎn)化，深海油氣鉆井平臺建造取得重大突破，具備了百萬千瓦級壓水堆核電站自主設(shè)計、制造、建設(shè)和運營能力，掌握了大型風電設(shè)備制造技術(shù)，特高壓等先進輸電技術(shù)研發(fā)應(yīng)用居世界領(lǐng)先水平。

　　節(jié)能環(huán)保成效明顯。“十一五”時期，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗下降19.1%，電力行業(yè)實施“上大壓小”，單位火電供電標準煤耗下降37克，脫硫機組比重持續(xù)增加。

　　能源國際合作穩(wěn)步推進。境外能源資源開發(fā)取得新進展，西北、東北、西南和海上四大能源進口戰(zhàn)略通道格局初步形成，我國在國際能源事務(wù)中的作用逐步增強。

　　煤電油氣運保障協(xié)調(diào)機制逐步完善。國家石油儲備規(guī)模逐步擴大，應(yīng)急保障能力不斷增強，有效應(yīng)對了汶川地震、玉樹地震和南方雨雪冰凍等特大自然災(zāi)害，保障了北京奧運會、上海世博會等重大活動成功舉辦。

第二節(jié)面臨形勢

　　“十二五”時期，世情國情繼續(xù)發(fā)生深刻變化，世界政治經(jīng)濟形勢更加復(fù)雜嚴峻，能源發(fā)展呈現(xiàn)新的階段性特征，我國既面臨由能源大國向能源強國轉(zhuǎn)變的難得歷史機遇，又面臨諸多問題和挑戰(zhàn)。

　　從國際看，全球氣候變化、國際金融危機、歐洲主權(quán)債務(wù)危機、地緣政治等因素對國際能源形勢產(chǎn)生重要影響，世界能源市場更加復(fù)雜多變，不穩(wěn)定性和不確定性進一步增加。

　　一是能源資源競爭日趨激烈。一些發(fā)達國家長期形成的能源資源高消耗模式難以改變，發(fā)展中國家工業(yè)化和現(xiàn)代化進程加快，能源消費需求將不斷增加，全球能源資源供給長期偏緊的矛盾將更加突出。未來十年，發(fā)展中國家能源需求增量占全球增量的85%左右，消費重心逐步東移。發(fā)達國家竭力維護全球能源市場主導(dǎo)權(quán)，進一步強化對能源資源和戰(zhàn)略運輸通道的控制。能源輸出國加強對資源的控制，構(gòu)建戰(zhàn)略聯(lián)盟強化自身利益。能源的戰(zhàn)略屬性、政治屬性更加凸顯，圍繞能源資源的博弈日趨激烈。

　　二是能源供應(yīng)格局深刻調(diào)整。作為全球油氣輸出重地的西亞、北非地區(qū)局勢持續(xù)動蕩。美國和加拿大頁巖氣、頁巖油等非常規(guī)資源開發(fā)取得重大突破，推動全球化石能源結(jié)構(gòu)變化。美國出臺了《未來能源安全藍圖》，提出“能源獨立”新主張，加大本土能源資源開發(fā)，調(diào)整石油進口來源。日本福島核電站核泄漏事故不僅影響了世界核電發(fā)展進程，而且對全球能源開發(fā)利用方式產(chǎn)生了深遠影響。歐盟制定了2020年能源戰(zhàn)略，啟動戰(zhàn)略性能源技術(shù)計劃，著力發(fā)展可再生能源，減少對化石能源的依賴。世界能源生產(chǎn)供應(yīng)及利益格局正在發(fā)生深刻調(diào)整和變化。

　　三是全球能源市場波動風險加劇。在能源資源供給長期偏緊的背景下，國際能源價格總體呈現(xiàn)上漲態(tài)勢。金融資本投機形成“投機溢價”，國際局勢動蕩形成“安全溢價”，生態(tài)環(huán)境標準提高形成“環(huán)境溢價”，能源價格將長期高位震蕩。發(fā)達國家能源需求增長減弱，已形成適應(yīng)較高能源成本的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，并將繼續(xù)掌控世界能源資源和市場主導(dǎo)權(quán)，能源市場波動將主要給發(fā)展中國家?guī)盹L險和壓力。

　　四是圍繞氣候變化的博弈錯綜復(fù)雜。氣候變化已成為涉及各國核心利益的重大全球性問題，圍繞排放權(quán)和發(fā)展權(quán)的談判博弈日趨激烈。發(fā)達國家一方面利用自身技術(shù)和資本優(yōu)勢加快發(fā)展節(jié)能、新能源、低碳等新興產(chǎn)業(yè)，推行碳排放交易，強化其經(jīng)濟競爭優(yōu)勢；另一方面，通過設(shè)置碳關(guān)稅、“環(huán)境標準”等貿(mào)易壁壘，進一步擠壓發(fā)展中國家發(fā)展空間。我國作為最大的發(fā)展中國家，面臨溫室氣體減排和低碳技術(shù)產(chǎn)業(yè)競爭的雙重挑戰(zhàn)。

　　五是能源科技創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐加快。國際金融危機以來，世界主要國家競相加大能源科技研發(fā)投入，著力突破節(jié)能、低碳、儲能、智能等關(guān)鍵技術(shù)，加快發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，搶占新一輪全球能源變革和經(jīng)濟科技競爭的制高點。高效、清潔、低碳已經(jīng)成為世界能源發(fā)展的主流方向，非化石能源和天然氣在能源結(jié)構(gòu)中的比重越來越大，世界能源將逐步跨入石油、天然氣、煤炭、可再生能源和核能并駕齊驅(qū)的新時代。

　　從國內(nèi)看，能源發(fā)展的長期矛盾和短期問題相互交織，國內(nèi)因素與國際因素互相影響，資源和環(huán)境約束進一步加劇，節(jié)能減排形勢嚴峻，能源資源對外依存度快速攀升，能源控總量、調(diào)結(jié)構(gòu)、保安全面臨全新的挑戰(zhàn)。

　　一是資源制約日益加劇，能源安全形勢嚴峻。一方面，我國能源資源短缺，常規(guī)化石能源可持續(xù)供應(yīng)能力不足。油氣人均剩余可采儲量僅為世界平均水平的6%，石油年產(chǎn)量僅能維持在2億噸左右，常規(guī)天然氣新增產(chǎn)量僅能滿足新增需求的30%左右。煤炭超強度開采。

　　另一方面，粗放式發(fā)展導(dǎo)致我國能源需求過快增長，石油對外依存度從本世紀初的26%上升至2011年的57%。與此同時，我國油氣進口來源相對集中，進口通道受制于人，遠洋自主運輸能力不足，金融支撐體系亟待加強，能源儲備應(yīng)急體系不健全，應(yīng)對國際市場波動和突發(fā)性事件能力不足，能源安全保障壓力巨大。

　　二是生態(tài)環(huán)境約束凸顯，綠色發(fā)展迫在眉睫。我國能源結(jié)構(gòu)以煤為主，開發(fā)利用方式粗放，資源環(huán)境壓力加大。大量水資源被消耗或污染，煤矸石堆積大量占用和污染土地，酸雨影響面積達120萬平方公里，主要污染物和溫室氣體排放總量居世界前列。國內(nèi)生態(tài)環(huán)境難以繼續(xù)承載粗放式發(fā)展，國際上應(yīng)對氣候變化的壓力日益增大，迫切需要綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展。

　　三是發(fā)展方式依然粗放，能效水平亟待提高。我國服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后，能源密集型產(chǎn)業(yè)低水平過度發(fā)展、比重偏大，鋼鐵、有色、建材、化工四大高載能產(chǎn)業(yè)用能約占能源消費總量一半，單位產(chǎn)值能耗高。我國人均能源消費已達到世界平均水平，但人均國內(nèi)生產(chǎn)總值僅為世界平均水平的一半；單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗不僅遠高于發(fā)達國家，也高于巴西、墨西哥等發(fā)展中國家。較低的能效水平，與我國所處的發(fā)展階段和國際產(chǎn)業(yè)分工格局有關(guān)，集中反映了我國發(fā)展方式粗放、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理等突出問題，迫切需要實行能源消費強度和消費總量雙控制，形成倒逼機制，推動在轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)方面取得實質(zhì)性進展。

　　四是能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，協(xié)調(diào)發(fā)展任重道遠。我國區(qū)域經(jīng)濟和能源發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)，能源供需逆向分布矛盾突出，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對薄弱，跨區(qū)輸煤輸電能力不足，缺煤缺電和窩煤窩電并存現(xiàn)象時有發(fā)生。城鄉(xiāng)能源基礎(chǔ)設(shè)施和用能水平差距大，農(nóng)村能源建設(shè)和服務(wù)薄弱，農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)和改造滯后，個別地方還沒有用上電，全國仍有大量農(nóng)戶以秸稈和薪柴為生活燃料，減少能源貧困和推進城鄉(xiāng)能源協(xié)調(diào)發(fā)展任重道遠。

　　五是自主創(chuàng)新能力不足，能源產(chǎn)業(yè)大而不強。能源科技創(chuàng)新投入不足，研發(fā)力量較為分散，領(lǐng)軍人才稀缺，自主創(chuàng)新基礎(chǔ)薄弱，能源裝備制造整體水平與國際先進水平相比仍有較大差距，關(guān)鍵核心技術(shù)和先進大型裝備對外依賴程度較高，能源產(chǎn)業(yè)總體上大而不強，迫切需要進一步深化能源科技體制改革，大力提升能源科技自主創(chuàng)新能力。

　　六是體制約束日益顯現(xiàn)，深化改革勢在必行。能源產(chǎn)業(yè)行政壟斷、市場壟斷和無序競爭現(xiàn)象并存，價格機制不完善。煤電矛盾日益突出。風電、太陽能發(fā)電、小水電和分布式發(fā)電上網(wǎng)受到電力系統(tǒng)及運行機制制約。能源行業(yè)管理薄弱，缺位與錯位現(xiàn)象并存，資源管理亟待規(guī)范，行業(yè)統(tǒng)計亟待加強。推動能源科學(xué)發(fā)展，迫切需要加快推進能源體制改革。

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