林峰視點(diǎn)：文旅融合發(fā)展規(guī)劃如何納入國(guó)土空間規(guī)劃"一張圖"

2019年5月出臺(tái)的《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》，明確了國(guó)土空間規(guī)劃的主要目標(biāo)、總體框架、編制要求、實(shí)施監(jiān)管等內(nèi)容。當(dāng)前，我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系的頂層設(shè)計(jì)框架基本形成，各地也在開展不同層級(jí)的國(guó)土空間規(guī)劃編制工作。

國(guó)土空間的重塑，對(duì)文旅融合的發(fā)展規(guī)劃建設(shè)也提出了更高要求。一方面要符合所在地國(guó)土空間規(guī)劃，功能分區(qū)布局合理，土地集約利用。另一方面也要推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地的再開發(fā)，重視利用存量建設(shè)用地發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)、旅游產(chǎn)業(yè)。

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合理統(tǒng)籌劃定“三區(qū)三線”

國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革前，“三線”管理職能分屬住建部、國(guó)土資源部、環(huán)保部分管，自然資源部成立后，統(tǒng)籌“三線”管理，以往分散的管理如今面臨劃定技術(shù)方法的科學(xué)性和協(xié)調(diào)性優(yōu)化問題。此外，“三區(qū)”空間尚未形成統(tǒng)一的劃定技術(shù)方法，尤其是市縣層面技術(shù)指導(dǎo)性不強(qiáng)。因此，如何合理科學(xué)統(tǒng)籌“三區(qū)三線”的劃定，是國(guó)土空間規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容之一。

02

“多規(guī)合一”基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)規(guī)劃體系重建

在“多規(guī)合一”基礎(chǔ)上，明確國(guó)土空間規(guī)劃的內(nèi)涵，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃體系重建，是國(guó)土空間規(guī)劃的第二個(gè)重點(diǎn)。

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確定空間規(guī)劃的層次劃分與規(guī)劃內(nèi)容

在國(guó)土空間規(guī)劃中，第三個(gè)重點(diǎn)是要明確國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)主管部門的管控內(nèi)容和審批權(quán)限；明確新體系下總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃的內(nèi)容的規(guī)劃方法；明確總體規(guī)劃如何落實(shí)空間規(guī)劃的要求；明確控制性詳細(xì)規(guī)劃如何銜接城鄉(xiāng)建設(shè)管理和審批等多個(gè)具體內(nèi)容，從而確?？臻g規(guī)劃的規(guī)范性和可操作性。

做好融合發(fā)展規(guī)劃，指導(dǎo)好融合發(fā)展示范區(qū)發(fā)展，是一項(xiàng)重要基礎(chǔ)工作，既要對(duì)接國(guó)土空間規(guī)劃，更好適應(yīng)其發(fā)展建設(shè)需求，也要提升、完善和改進(jìn)融合發(fā)展規(guī)劃的內(nèi)容、理念和方法。

國(guó)家發(fā)展規(guī)劃是統(tǒng)領(lǐng)，國(guó)土空間規(guī)劃是基礎(chǔ)。融合發(fā)展規(guī)劃就要在統(tǒng)領(lǐng)的指導(dǎo)下，以國(guó)土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，合理配置所需的各類空間資源，提升融合發(fā)展規(guī)劃效率，提高融合發(fā)展規(guī)劃的落地可操作性。

隨著國(guó)土空間規(guī)劃的落地，一方面將推進(jìn)文旅產(chǎn)業(yè)涉及用地類別的細(xì)分化，一方面，土地復(fù)合利用和兼容供地越來越成為趨勢(shì)。目前融合發(fā)展示范區(qū)規(guī)劃下的文旅用地管理，主要有以下四個(gè)方面值得關(guān)注：

1.并未設(shè)置“旅游用地”或“文旅用地”大類：文旅作為一類綜合產(chǎn)業(yè)，多產(chǎn)業(yè)融合、跨學(xué)科發(fā)展，其涉及的各類土地都已涵蓋在新的用地分類指南中，既沒必要、也不太可能給“旅游用地”或“文旅用地”單獨(dú)分類；

2.取消了管理漏洞較大的“風(fēng)景名勝設(shè)施用地”：國(guó)土空間規(guī)劃下“風(fēng)景名勝設(shè)施用地”被取消；

3.強(qiáng)化了康體娛樂用地分類：能為文旅融合發(fā)展提供保障，尤其是助推康養(yǎng)旅游及文化產(chǎn)業(yè)、體育產(chǎn)業(yè)融入旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展；

4.開創(chuàng)性提出“留白規(guī)劃”：為鄉(xiāng)村文旅預(yù)留足夠發(fā)展空間。