曾博偉：疫情之下文化旅游發(fā)展的政策考量

近日，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院旅游研究中心特約研究員曾博偉，針對(duì)疫情之下文化旅游發(fā)展的政策考量進(jìn)行了解讀。他認(rèn)為，如何按照習(xí)近平總書(shū)記的講話(huà)精神，制定文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的針對(duì)性政策，事關(guān)文化旅游業(yè)的恢復(fù)與振興，同時(shí)也事關(guān)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展全局。因此，在疫情之下，制定文化旅游發(fā)展政策需要注重把握好五個(gè)方面。

新冠肺炎疫情發(fā)生以來(lái)，在習(xí)近平總書(shū)記的親自指揮、親自部署下，疫情防控取得階段性成效，經(jīng)濟(jì)恢復(fù)與振興的各項(xiàng)工作逐步開(kāi)展。2月12日中共中央政治局常務(wù)委員會(huì)召開(kāi)的會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記明確要求，要“積極擴(kuò)大內(nèi)需”，同時(shí)“要推動(dòng)服務(wù)消費(fèi)提質(zhì)擴(kuò)容”。2月19日，習(xí)近平總書(shū)記再次主持召開(kāi)中共中央政治局常委會(huì)會(huì)議，明確提出“要幫扶住宿餐飲、文體娛樂(lè)、交通運(yùn)輸、旅游等受疫情影響嚴(yán)重的行業(yè)”，并提出“要積極擴(kuò)大有效需求，促進(jìn)消費(fèi)回補(bǔ)和潛力釋放”。2月23日，統(tǒng)籌推進(jìn)新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作部署會(huì)議在北京召開(kāi)。習(xí)近平總書(shū)記在會(huì)上明確指出，“經(jīng)濟(jì)社會(huì)是一個(gè)動(dòng)態(tài)循環(huán)系統(tǒng)，不能長(zhǎng)時(shí)間停擺”。同時(shí)要求，“加大政策調(diào)節(jié)力度，把我國(guó)發(fā)展的巨大潛力和強(qiáng)大動(dòng)能充分釋放出來(lái)”，并強(qiáng)調(diào)“全面強(qiáng)化穩(wěn)就業(yè)舉措”。

文化旅游業(yè)是積極擴(kuò)大內(nèi)需的主要領(lǐng)域，是服務(wù)消費(fèi)提質(zhì)擴(kuò)容的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，同時(shí)也是促進(jìn)消費(fèi)回補(bǔ)、潛力釋放和穩(wěn)定就業(yè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。如何按照習(xí)近平總書(shū)記的講話(huà)精神，制定文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的針對(duì)性政策，事關(guān)文化旅游業(yè)的恢復(fù)與振興，同時(shí)也事關(guān)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展全局。

在疫情之下，制定文化旅游發(fā)展政策需要注重把握好以下幾個(gè)方面：

一是守住風(fēng)險(xiǎn)底線(xiàn)。雖然當(dāng)前疫情防控取得階段性勝利，除湖北以外的新增病例連續(xù)大幅下降，治愈病例穩(wěn)步增長(zhǎng)，但是中央明確新冠疫情防控還沒(méi)到“拐點(diǎn)”。正如習(xí)近平總書(shū)記23日所說(shuō)，“當(dāng)前疫情形勢(shì)依然嚴(yán)峻復(fù)雜，防控正處在最吃勁的關(guān)鍵階段。”這就意味著在疫情之下的文化旅游產(chǎn)業(yè)恢復(fù)必須堅(jiān)守安全風(fēng)險(xiǎn)底線(xiàn)。

目前，為響應(yīng)中央復(fù)工復(fù)產(chǎn)的要求，除旅行社之外，一些非疫情防控重點(diǎn)地區(qū)的旅游住宿企業(yè)和旅游景區(qū)紛紛開(kāi)始重張營(yíng)業(yè)。文化和旅游部出臺(tái)了《旅游景區(qū)恢復(fù)開(kāi)放疫情防控措施指南》；中國(guó)旅游景區(qū)協(xié)會(huì)也聯(lián)合全國(guó)51家景區(qū)發(fā)布《中國(guó)旅游景區(qū)防疫自律公約》，這些舉措對(duì)疫情之下文化旅游景區(qū)的安全有序開(kāi)放提供了指導(dǎo)。但也有媒體報(bào)道，景區(qū)開(kāi)放之后，北京香山、江西武功山出現(xiàn)游客爆滿(mǎn)的現(xiàn)象，這無(wú)疑給疫情防控帶來(lái)了極大的隱憂(yōu)。

與工業(yè)不同，文化旅游業(yè)是服務(wù)者和消費(fèi)者密切接觸的產(chǎn)業(yè)，同時(shí)也是可能引起消費(fèi)者聚集的產(chǎn)業(yè)。文化旅游產(chǎn)品的提供既要防范勞動(dòng)者自身之間相互傳染的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)更要防范由于文化旅游消費(fèi)者之間高頻率接觸和大規(guī)模聚集造成的相互傳染風(fēng)險(xiǎn)。因此在疫情之下文化旅游業(yè)復(fù)蘇的基本前提就是千萬(wàn)不能讓其成為傳播疫情的渠道，從而給全國(guó)的疫情防控大局造成干擾。

除了安全風(fēng)險(xiǎn)之外，文化旅游政策還需要防范經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。文化旅游領(lǐng)域中小企業(yè)眾多，據(jù)調(diào)查，不少文化旅游企業(yè)的現(xiàn)金流僅能支撐三個(gè)月；也有不少文化旅游企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率偏高，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)很大。因此在政策考量上，需要防止文化旅游企業(yè)大量倒閉，從而給文化旅游業(yè)未來(lái)供給能力造成大的損害，也給當(dāng)前的就業(yè)工作帶來(lái)新的壓力。

二是兼顧效率公平。文化旅游業(yè)是綜合性產(chǎn)業(yè)，在產(chǎn)業(yè)鏈條下涉及眾多不同的企事業(yè)單位，比如旅行社、OTA平臺(tái)、旅游酒店、旅游景區(qū)、博物館、演藝單位等。從提高政策效率的角度而言，要側(cè)重于支持產(chǎn)業(yè)鏈中關(guān)聯(lián)度高，牽一發(fā)而動(dòng)全身的文化旅游企業(yè)，特別是在市場(chǎng)前端，能帶動(dòng)文化旅游市場(chǎng)復(fù)蘇的文化旅游企業(yè)。

而從政策的公平角度考慮，要根據(jù)文化旅游企業(yè)實(shí)際對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際貢獻(xiàn)予以相應(yīng)的政策支持。比如2月16日，三亞市應(yīng)對(duì)疫情發(fā)放減負(fù)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金的依據(jù)就是根據(jù)2019年納稅金額排名靠前的15家企業(yè)。

同時(shí)，在政策支持的過(guò)程中，不能對(duì)國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)區(qū)別對(duì)待。文化旅游領(lǐng)域的民營(yíng)企業(yè)數(shù)量眾多，相對(duì)而言，民營(yíng)企業(yè)比國(guó)有企業(yè)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力更弱，因此在政策扶持過(guò)程中，特別需要注意不能歧視民營(yíng)文化旅游企業(yè)。

三是操作切實(shí)可行。疫情之下，一方面，國(guó)家相關(guān)部門(mén)和地方政府積極出臺(tái)政策，對(duì)緩解疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)的沖擊發(fā)揮了重要作用；但另一方面，也有不少文化旅游企業(yè)覺(jué)得還不“解渴”，希望國(guó)家能夠出臺(tái)更多政策幫助其走出困境。有鑒于此，無(wú)論是政策提供者還是政策需求者，都要考慮政策的可行性問(wèn)題。

當(dāng)前，需要防止政策理想化。政策制定雖然有一定的針對(duì)性，但不可能做到像疫病救治一樣精細(xì)化，也不可能將每個(gè)文化旅游企業(yè)像感染患者一樣劃分為重癥、輕癥或者疑似進(jìn)行扶持，疫情之下的文化旅游政策主要應(yīng)該著眼于解決文化旅游業(yè)發(fā)展中的全局性問(wèn)題和關(guān)鍵性問(wèn)題。

除此之外，還需要防止政策的膨脹化。雖然政府當(dāng)下在竭盡所能幫助企業(yè)紓解困難，但是不可能因?yàn)橐咔樵斐善髽I(yè)多少損失，政府就補(bǔ)助多少。政府對(duì)文化旅游企業(yè)幫扶的政策應(yīng)該主要是救命和救急，政策的著眼點(diǎn)應(yīng)該在于幫助文化旅游企業(yè)和員工的自救。

四是把握政策重點(diǎn)。當(dāng)下文化旅游發(fā)展的政策應(yīng)該重點(diǎn)從三個(gè)方面來(lái)考慮。

第一，救企業(yè)。2月5日，文化和旅游部出臺(tái)政策，暫時(shí)退還旅行社80%的旅游服務(wù)質(zhì)量保證金，期限兩年，這對(duì)緩解3.8萬(wàn)家旅行社的現(xiàn)金流壓力起到了積極作用。下一步支持文化旅游企業(yè)脫困，需要文化和旅游部門(mén)與發(fā)改、財(cái)政、人社等部門(mén)一道，爭(zhēng)取給文化旅游企業(yè)減免或者緩交一定期限的增值稅、所得稅、房產(chǎn)稅，同時(shí)在特殊時(shí)期減免文化旅游企業(yè)住房公積金、失業(yè)保險(xiǎn)金、養(yǎng)老金、土地使用費(fèi)等行政性基金和行政事業(yè)收費(fèi)，切實(shí)減輕企業(yè)的負(fù)擔(dān)；與此同時(shí)，還需要在財(cái)政和金融部門(mén)的支持下，爭(zhēng)取部分財(cái)政貼息以及貸款擔(dān)保費(fèi)減免，降低文化旅游企業(yè)的融資成本，同時(shí)通過(guò)信貸展期、融資租賃、門(mén)票質(zhì)押、支持上市公司定向增發(fā)等方式，拓寬文化旅游企業(yè)的融資渠道。

第二，促市場(chǎng)。當(dāng)前政策需要重點(diǎn)促進(jìn)后續(xù)市場(chǎng)的恢復(fù)，只有市場(chǎng)真正繁榮了，才能為文化旅游企業(yè)復(fù)興創(chuàng)造最多的機(jī)會(huì)，這也是對(duì)文化旅游企業(yè)最大的支持。當(dāng)前，特別要抓好入境旅游市場(chǎng)的恢復(fù)，在入境、國(guó)內(nèi)和出境三大市場(chǎng)中，入境旅游市場(chǎng)既是我國(guó)旅游市場(chǎng)的短板，同時(shí)也是這次受損最為嚴(yán)重，后續(xù)恢復(fù)最為困難的領(lǐng)域。有必要在通盤(pán)考慮當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)上，研究出臺(tái)入境旅游振興計(jì)劃。此外，國(guó)內(nèi)文化旅游市場(chǎng)是文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主體，因此要在疫情結(jié)束之后，通過(guò)發(fā)行文化旅游消費(fèi)券、舉辦文化旅游消費(fèi)惠民節(jié)等方式，促進(jìn)國(guó)內(nèi)文化旅游市場(chǎng)率先復(fù)蘇。當(dāng)前特別需要通過(guò)政策要增強(qiáng)文化旅游市場(chǎng)的消費(fèi)信心，在疫情之后讓更多消費(fèi)者參與到文化旅游活動(dòng)中來(lái)。

第三，穩(wěn)就業(yè)。文化旅游及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的就業(yè)數(shù)量占全國(guó)就業(yè)人員的10% 以上，是當(dāng)前“穩(wěn)就業(yè)”的主戰(zhàn)場(chǎng)。因此在政策設(shè)計(jì)上，要對(duì)吸納就業(yè)多、不裁員或者少裁員的文化旅游企業(yè)進(jìn)行一定的獎(jiǎng)勵(lì)；要按照中央疫情之下“要支持多渠道靈活就業(yè)”的精神，積極發(fā)展文化旅游領(lǐng)域的靈活就業(yè)、彈性就業(yè)；同時(shí)要支持文化旅游企業(yè)員工培訓(xùn)，提高勞動(dòng)者素質(zhì)，增強(qiáng)從業(yè)人員的穩(wěn)崗就業(yè)能力。

五是著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。這次疫情對(duì)文化旅游發(fā)展造成了短期的沖擊，同時(shí)也暴露了長(zhǎng)期困擾文化旅游業(yè)發(fā)展的深層次問(wèn)題。因此在政策考量下，既需要爭(zhēng)取解決當(dāng)下的突出矛盾，同時(shí)也要以此為契機(jī)，爭(zhēng)取一些有利于文化旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的政策。比如，為提高疫情之后的旅游市場(chǎng)宣傳能力，三亞市就創(chuàng)新性成立了三亞市旅游推廣局，由三亞市旅游和文化廣電體育局和10家左右規(guī)模較大的重點(diǎn)旅游企業(yè)共同設(shè)立理事會(huì)，履行出資人和管理責(zé)任，并決策各類(lèi)旅游營(yíng)銷(xiāo)推廣重大事項(xiàng)。未來(lái)，有必要通過(guò)政策推動(dòng)這類(lèi)符合國(guó)際慣例的旅游市場(chǎng)推廣機(jī)制改革。再比如，土地問(wèn)題是長(zhǎng)期制約文化旅游投資的重大“瓶頸”，文化和旅游部門(mén)有必要加強(qiáng)與自然資源部門(mén)的協(xié)調(diào)，推動(dòng)相關(guān)政策的出臺(tái)。此外，目前各地還有不少針對(duì)文化旅游企業(yè)的一些不合理收費(fèi)項(xiàng)目，這也需要在系統(tǒng)梳理基礎(chǔ)上，爭(zhēng)取逐步取消，從而為文化旅游企業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展創(chuàng)造條件。

作者：曾博偉，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院旅游研究中心特約研究員，北京聯(lián)合大學(xué)旅游學(xué)院副研究員

來(lái)源：2020年2月25日人民網(wǎng)

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