鄒統(tǒng)釬：中國旅游規(guī)劃四十年

 40年來，旅游規(guī)劃的系統(tǒng)性、科學(xué)性以及綜合性特征越來越明顯，旅游規(guī)劃理論基礎(chǔ)由單一地理學(xué)科主導(dǎo)向地理、經(jīng)濟(jì)、建筑、管理、歷史等多學(xué)科融合發(fā)展，旅游規(guī)劃主體由學(xué)院向?qū)I(yè)規(guī)劃公司轉(zhuǎn)變，旅游規(guī)劃需求從“為資源而規(guī)劃”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;為發(fā)展而規(guī)劃”。

改革開放40年，我國旅游業(yè)發(fā)展經(jīng)歷了從政治接待到旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展歷程，伴隨著旅游產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展的旅游規(guī)劃也發(fā)生了翻天覆地的變化。旅游地生命周期理論、可持續(xù)發(fā)展、社區(qū)參與、生態(tài)旅游、智慧旅游、全域旅游等旅游規(guī)劃新理論與新方法不斷引入。旅游規(guī)劃的系統(tǒng)性、科學(xué)性以及綜合性特征越來越明顯，旅游規(guī)劃理論基礎(chǔ)由單一地理學(xué)科主導(dǎo)向地理、經(jīng)濟(jì)、建筑、管理、歷史等多學(xué)科融合發(fā)展，旅游規(guī)劃主體由學(xué)院向?qū)I(yè)規(guī)劃公司轉(zhuǎn)變，旅游規(guī)劃需求從“為資源而規(guī)劃”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;為發(fā)展而規(guī)劃”。中國旅游規(guī)劃40年發(fā)展歷程可以劃分為資源基礎(chǔ)規(guī)劃、市場導(dǎo)向規(guī)劃、目的地整合規(guī)劃與全域旅游規(guī)劃四個階段。

一、資源基礎(chǔ)規(guī)劃階段（1978-1991）

1978年改革開放使我國一切工作的重心回到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，旅游業(yè)的創(chuàng)匯作用受到政府的重視。1979年鄧小平同志視察黃山提出“要把旅游當(dāng)作產(chǎn)業(yè)來辦”。黃山比較優(yōu)勢在“這里的資本就是山”。“要有點雄心壯志，把黃山的牌子打出去。”開發(fā)黃山“省里要有個規(guī)劃”，“要治山”。這涵蓋了旅游規(guī)劃理論的核心思想。1979年9月，國務(wù)院在北戴河召開全國旅游工作會議討論了《關(guān)于1980年至1985年旅游事業(yè)發(fā)展規(guī)劃(草案)》，該規(guī)劃是我國最早的旅游業(yè)規(guī)劃。1979年，原國家旅游局出臺了我國最早的旅游規(guī)劃文件《關(guān)于1980年至1985年旅游事業(yè)發(fā)展規(guī)劃（草案）》，此后，國家級旅游發(fā)展規(guī)劃對應(yīng)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展五年計劃，系統(tǒng)的旅游經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)思想與旅游發(fā)展規(guī)劃先行的理念開始形成。1982年，國務(wù)院在22個省、自治區(qū)、直轄市建立44個國家重點風(fēng)景名勝區(qū)，1984年，原國家旅游局《關(guān)于開創(chuàng)旅游工作新局面幾個問題的報告》提出“在旅游風(fēng)景區(qū)開發(fā)上，要統(tǒng)一規(guī)劃，突出重點，分批建設(shè)”的方針政策，此后，《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》（1985）、《旅館建筑設(shè)計規(guī)范》（1990）、《中國旅游資源普查規(guī)范（試行稿）》（1992年）相繼頒布。
此階段，強(qiáng)勁增長的旅游需求缺乏理論上的指引，地理學(xué)以及經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的學(xué)者開始介入旅游規(guī)劃領(lǐng)域。1979年年底中國科學(xué)院地理研究所組建了以郭來喜為領(lǐng)導(dǎo)的旅游地理學(xué)科研究組，并于1982年出版新中國最早的旅游科學(xué)研究出版物《旅游地理文集》，1985年郭來喜等完成我國第一個旅游規(guī)劃課題——“華北海濱風(fēng)景區(qū)昌黎段開發(fā)研究”，1987年孫尚清的《中國旅游經(jīng)濟(jì)研究》課題組提出：旅游是“永遠(yuǎn)的朝陽產(chǎn)業(yè)”“文化—經(jīng)濟(jì)事業(yè)”“產(chǎn)業(yè)群體”“適度超前發(fā)展”。這一階段地方旅游規(guī)劃以以郭來喜、陳傳康、盧云亭為代表的地理學(xué)派和以丁文魁為代表的風(fēng)景學(xué)派為主流。代表性著作包括郭來喜《旅游地理文集》（1979）、丁文魁《風(fēng)景名勝研究》（1988）、盧云亭《現(xiàn)代旅游地理學(xué)》（1988）、陳傳康等《北京旅游地理》（1989）。國外學(xué)術(shù)著作對中國影響最大的包括Gunn的《旅游規(guī)劃》（1979）、Douglass的《旅游開發(fā)》（1989）。

資源基礎(chǔ)旅游規(guī)劃是以旅游資源評價開發(fā)為核心、區(qū)域旅游布局為導(dǎo)向的旅游規(guī)劃框架體系，全國積極應(yīng)用遙感等新技術(shù)開展資源普查，建立國家旅游資源信息系統(tǒng)。理論創(chuàng)新上包括黃輝實的“美、古、名、特、奇、用”、盧云亭的“三大價值”“三大效益”與“六大條件”、保繼剛的定量評價模型樹。區(qū)域旅游規(guī)劃空間布局方法以中心地理論為核心，區(qū)域旅游總體規(guī)劃程序、旅游業(yè)空間布局實踐等取得了長足進(jìn)步。

二、市場導(dǎo)向規(guī)劃階段（1992-2002）

我國旅游業(yè)從20世紀(jì)90年代初開始引導(dǎo)和促進(jìn)旅游產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略調(diào)整，其標(biāo)志就是應(yīng)原國家旅游局等部門建議，國務(wù)院批準(zhǔn)試辦國家級旅游度假區(qū)。度假區(qū)概括為“現(xiàn)代化、高檔次、多功能、有特色、外向型、高創(chuàng)匯”的旅游區(qū)，1992年首批11個國家級旅游度假區(qū)項目開啟了我國旅游產(chǎn)業(yè)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的先河；原國家旅游局聯(lián)合其他部委，在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，1992年首次以國家名義舉辦市場促銷活動“國家旅游年”。政府在旅游規(guī)劃中的作用越來越大，原國家旅游局先后完成《中國旅游資源普查規(guī)范（試行稿）》（1992）、《旅游規(guī)劃工作綱要》（1997）、《旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展——地方旅游規(guī)劃指南》（1997）、《旅游發(fā)展規(guī)劃管理暫行辦法》（1999）、《旅游發(fā)展規(guī)劃管理辦法》（2000）、《旅游規(guī)劃設(shè)計單位資質(zhì)認(rèn)定暫行辦法》（2000），一系列文件的出臺表明我國旅游規(guī)劃市場開始走向成熟。1998年，旅游業(yè)被確立為應(yīng)積極培育的國民經(jīng)濟(jì)新的增長點，1999年，國民休假制度改革，“黃金周”概念誕生，對旅游業(yè)產(chǎn)生了巨大作用。配合國家旅游度假區(qū)的發(fā)展，世界旅游組織因斯克普等的《旅游度假區(qū)綜合開發(fā)模式》（1993）、《旅游規(guī)劃：整合與可持續(xù)發(fā)展方法》（1991）等一系列國際旅游規(guī)劃名著被翻譯成中文，與此同時，旅游規(guī)劃國際化成為新生事物，1997-2003年期間世界旅游組織通過原國家旅游局，采取直接委托或者國際招標(biāo)形式先后承擔(dān)了我國四川、山東、云南、海南、安徽、貴州、黑龍江7省旅游規(guī)劃，世界旅游組織規(guī)劃的特點是以可持續(xù)發(fā)展為指導(dǎo)，以資源為基礎(chǔ)，以市場為導(dǎo)向，以國際需求為目標(biāo)。

市場導(dǎo)向旅游規(guī)劃階段以旅游市場需求為出發(fā)點，以1991年提出的“吃、住、行、游、購、娛”六要素為核心，市場以及客源分析在旅游規(guī)劃中的作用受到重視。在市場導(dǎo)向基礎(chǔ)上，我國“九五”以及“十五”旅游規(guī)劃分別提出“塑造地區(qū)旅游形象”以及“旅游產(chǎn)品體系建設(shè)”，旅游規(guī)劃衍生出產(chǎn)品與形象兩個導(dǎo)向，市場細(xì)分、形象定位、形象營銷等理論開始出現(xiàn)，旅游地生命周期理論、可持續(xù)發(fā)展理論、社區(qū)理論等從國外引入，昂普（RMP）分析技術(shù)被提出，以市場為導(dǎo)向的旅游規(guī)劃理論與實踐基礎(chǔ)不斷完善，這其中比較具有代表性的著作有《旅游開發(fā)與規(guī)劃》（鄒統(tǒng)釬，1993）、《旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)劃指南》（王興斌，2000）、《區(qū)域旅游規(guī)劃原理》（吳必虎，2001）。

三、目的地整合規(guī)劃階段（2003-2014）

2003年之后，以原國家旅游局為主導(dǎo)的旅游規(guī)劃制度體系開始逐漸完善，2003年5月，《旅游規(guī)劃通則》《旅游資源分類、調(diào)查與評價》和《旅游區(qū)（點）質(zhì)量的評價和劃分》三部旅游規(guī)劃國家標(biāo)準(zhǔn)正式開始實施。專業(yè)化旅游規(guī)劃公司蓬勃興起，學(xué)院派與公司派在理論與實踐中不斷創(chuàng)新，同時國外學(xué)者以目的地整合為主體的框架對我國旅游規(guī)劃產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。2002年，魏小安所著的《旅游目的地發(fā)展實證研究》促進(jìn)了旅游目的地概念的普及，原國家旅游局舉辦的主題旅游年活動如紅色旅游（2005）、鄉(xiāng)村旅游（2006）、奧運(yùn)旅游（2008）、海洋旅游（2013）、智慧旅游（2014）等帶動了各種專項旅游規(guī)劃的崛起，《2004-2010年全國紅色旅游發(fā)展規(guī)劃綱要》（2004）、《國民旅游休閑綱要》（2013）、《關(guān)于促進(jìn)智慧旅游發(fā)展的指導(dǎo)意見》（2015）等文件相繼出臺。各地旅游部門在區(qū)域旅游合作上加快了腳步，環(huán)渤海、山東半島、大西北、長三角、閩浙贛皖等區(qū)域旅游合作協(xié)議相繼簽署，掀起區(qū)域旅游合作熱潮。這些都促進(jìn)了目的地整合規(guī)劃的興起。

2013年10月，《中華人民共和國旅游法》實施，在旅游業(yè)基本法層面，從規(guī)劃主體、規(guī)劃內(nèi)容等方面對旅游規(guī)劃進(jìn)行規(guī)制。旅游法明確了國務(wù)院和縣級以上人民政府組織編制旅游發(fā)展規(guī)劃的責(zé)任，要求將旅游業(yè)發(fā)展納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃。旅游法第十八條規(guī)定了旅游規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包含的10個方面內(nèi)容，即總體要求、發(fā)展目標(biāo)、旅游資源保護(hù)和利用的要求和措施、旅游產(chǎn)品開發(fā)、旅游服務(wù)質(zhì)量提升、旅游文化建設(shè)、旅游形象推廣、旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、旅游公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、旅游促進(jìn)措施。旅游法第二十三條規(guī)定采取措施推動區(qū)域旅游合作，鼓勵跨區(qū)域旅游線路和產(chǎn)品開發(fā)，促進(jìn)旅游與工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、文化、衛(wèi)生、體育、科教等領(lǐng)域的融合，旅游發(fā)展規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃以及其他自然資源和文物等人文資源的保護(hù)和利用規(guī)劃相銜接。2014年，旅游規(guī)劃行業(yè)積極響應(yīng)市縣“多規(guī)合一”試點工作，力求實現(xiàn)旅游引領(lǐng)下的“多規(guī)合一”。

目的地整合旅游規(guī)劃階段以旅游可持續(xù)競爭力為核心理念，Ritchie與Crounch（2003）的旅游目的地可持續(xù)競爭力模型認(rèn)為，旅游目的地競爭力的塑造是在比較優(yōu)勢（資源稟賦）基礎(chǔ)上發(fā)掘競爭優(yōu)勢（資源配置）的過程，這為我國旅游目的地規(guī)劃提供了完整的理論框架。在規(guī)劃內(nèi)容上，不僅僅聚焦在資源、環(huán)境、市場與產(chǎn)品方面，社區(qū)參與、旅游影響等因素同樣被納入旅游規(guī)劃之中，社區(qū)居民在旅游規(guī)劃的前中后過程中開始受到重視；在規(guī)劃形式上，擺脫了以往投資、開發(fā)、設(shè)計的單一導(dǎo)向，更加注重整合宏微觀、軟硬件、內(nèi)外部等各種因素以及規(guī)劃后的管理形式；在規(guī)劃分類上，更加主題化與專項化，宏觀區(qū)域規(guī)劃以及總體規(guī)劃逐步減少，景區(qū)景點規(guī)劃、詳規(guī)、控規(guī)、專項規(guī)劃（產(chǎn)品策劃、營銷規(guī)劃、區(qū)域旅游合作規(guī)劃）、專題規(guī)劃（紅色旅游、鄉(xiāng)村旅游、商務(wù)旅游、文化旅游）等的數(shù)量逐漸增加。目的地整合營銷的經(jīng)典案例不斷出現(xiàn)，“好客山東”“靈秀湖北”等旅游目的地品牌戰(zhàn)略的實施引導(dǎo)規(guī)劃面向市場，整合各利益相關(guān)者。

四、全域旅游規(guī)劃階段（2015-）

2015年3月，《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》正式通過，“綠水青山就是金山銀山”的理念被寫進(jìn)中央文件，旅游業(yè)成為踐行“兩山”理論的最好樣板，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境、帶動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。旅游業(yè)在實現(xiàn)區(qū)域資源整合、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展上的重要性愈發(fā)明顯，“全域旅游”應(yīng)運(yùn)而生，2015年9月原國家旅游局發(fā)出《關(guān)于開展“國家全域旅游示范區(qū)”創(chuàng)建工作的通知》，2016年全國旅游工作會議提出，中國旅游要從“景點旅游”向“全域旅游”轉(zhuǎn)變，同年2月公布首批共計262個國家全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建名錄，11月公布238個第二批國家全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建名錄。2017年3月，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報告中明確提出：“完善旅游設(shè)施和服務(wù)，大力發(fā)展鄉(xiāng)村、休閑、全域旅游”，“全域旅游”首次寫入《政府工作報告》。同年6月，原國家旅游局發(fā)布《全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建工作導(dǎo)則》，提出創(chuàng)建工作堅持“注重實效、突出示范；寬進(jìn)嚴(yán)選、統(tǒng)一認(rèn)定；有進(jìn)有出、動態(tài)管理”三大方針。2018年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)全域旅游發(fā)展的指導(dǎo)意見》，標(biāo)志著全域旅游上升為國家戰(zhàn)略。

全域旅游為旅游規(guī)劃提供了一種立足于旅游產(chǎn)業(yè)、更加注重區(qū)域協(xié)調(diào)可持續(xù)的全新發(fā)展模式，以“旅游+”為基礎(chǔ)，打破了傳統(tǒng)旅游規(guī)劃以景點建設(shè)為核心的建設(shè)理念，進(jìn)一步深化旅游目的地整合的概念內(nèi)涵，從對量的追求轉(zhuǎn)向?qū)|(zhì)的追求。全域旅游強(qiáng)調(diào)“多規(guī)合一”，突出“旅游+”的產(chǎn)業(yè)融合理念。全域旅游強(qiáng)調(diào)“全要素、全行業(yè)、全過程、全時空、全方位、全社會、全部門以及全游客”的八全內(nèi)涵，以社會共建共享實現(xiàn)旅游公共服務(wù)的整合發(fā)展，這一理念指引下的旅游規(guī)劃具有開放性與動態(tài)性的特征，拓展旅游業(yè)發(fā)展的空間范圍，打通旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈條，明確了旅游業(yè)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的優(yōu)勢地位，同時對旅游業(yè)帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會改革創(chuàng)新、轉(zhuǎn)型升級發(fā)展的作用進(jìn)行了肯定，全域旅游時代的旅游規(guī)劃契合了現(xiàn)階段我國多層次、多形態(tài)的旅游需求，突出旅游業(yè)在社會發(fā)展過程中的帶動作用，這不僅是我國旅游改革創(chuàng)新、轉(zhuǎn)型提質(zhì)發(fā)展的必然要求，也符合世界旅游發(fā)展的總體規(guī)律與趨勢。

旅游規(guī)劃最受詬病的是規(guī)劃本身缺乏可操作性，規(guī)劃實施沒有一張藍(lán)圖繪到底的精神。隨著文化和旅游部的成立，文化與旅游深度融合，為我國旅游規(guī)劃的發(fā)展提供了巨大空間。

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