旅游小鎮政策解析

2017-11-07 綠維文旅 標簽：

對旅游小鎮的研究可追溯到1982年“歷史文化名城”的推出，之后國家和地方出臺一系列政策鼓勵旅游小鎮的建設。綠維文旅通過總結浙江省、安徽省、江蘇省三地的政策文件，發現各地對于旅游小鎮的創建程序與特色小鎮基本一致，行政區劃方面大多強調非鎮非區。在規劃方面，安徽省和江蘇省都強調旅游小鎮規劃先行；在旅游方面，浙江省要求旅游要素齊備，安徽省提出旅游主導的要求；在服務功能方面，浙江省要求服務要素齊備，江蘇省強調完善服務功能；在運營管理方面，安徽省強調要堅持“政府引導、企業主體、市場化運作”，江蘇省指出要創新運行機制；除此之外還有對生態環境、文化、市場的要求等等。

一、旅游小鎮與歷史文化名城的淵源

中國旅游小鎮的發展，可以說起源于歷史上遺留下來的古城古鎮。由于鄉村的聚集、城市的延伸、交通的節點、商貿的匯聚，經過上百、上千年歷史的積淀，一些歷史文化悠久、風貌景觀獨特、風俗習慣與眾不同的小鎮，成為獨特的文化旅游資源，吸引了國內外旅游愛好者前往觀光、游覽。這批小鎮在發展之初，并沒有旅游的概念，當游客被獨特的風貌及文化底蘊吸引來后，帶動了當地餐飲業、住宿業、休閑娛樂業及商貿業的聚集發展，實現了發展升級，構成了我國最早一批也是最重要的一批旅游小鎮。因此，要進行旅游小鎮政策的研究，可追溯到1982 年“歷史文化名城”的推出。

國家歷史文化名城是1982年根據北京大學侯仁之、建設部鄭孝燮和故宮博物院單士元三位先生的提議而建立的一種文物保護機制。由中華人民共和國國務院確定并公布的國家歷史文化名城均為保存文物特別豐富、具有重大歷史價值或者紀念意義且正在延續使用的城市。黨和國家歷來高度重視歷史文化名城、名鎮、名村的保護工作，《文物保護法》《城鄉規劃法》確立了歷史文化名城、名鎮、名村保護制度，并明確規定由國務院制定保護辦法。

2005年10月1日，《歷史文化名城保護規劃規范》正式施行，確定了保護原則、措施、內容和重點。2008年7月1日，《歷史文化名城名鎮名村保護條例》正式施行，規范了歷史文化名城、名鎮、名村的申報與批準。如果國家歷史文化名城的布局、環境、歷史風貌等遭到嚴重破壞的，由國務院撤銷其歷史文化名城稱號。

國務院于1982年、1986年和1994年先后公布了三批國家歷史文化名城，共99座。從2001年起開始單獨批復增補，至2016年12月永州列入為止，先后增補了33個，總數達到132個。其中2007年增補的?？谑信c第三批中的海口市瓊山區有時合并算為一個，所以也可以說總計131個。其中，平遙古城與云南麗江古城、四川閬中古城、安徽歙縣古城被列入1982年2月8日公布的第二批中國歷史文化名城名錄之中。麗江古城和平遙古城被聯合國教科文組織列為世界文化遺產，而四川閬中古城旅游區、安徽歙縣古城旅游區也被批準為國家5A級旅游景區。這四座古城因為其保存完好性，進行了旅游的開發，并且取得了良好的社會效益和經濟效益，也成為后來旅游小鎮發展的標桿。

二、旅游小鎮政策推進進程

旅游小鎮政策的推進可以分為兩個層面：

（一）國家層面鼓勵旅游小鎮建設

2010年，住房城鄉建設部和國家旅游局下發《關于開展全國特色景觀旅游名鎮（村）示范工作的通知》（建村〔2009〕3號），并先后于2010年、2011年、2015年公布三批示范名單，共計553個村鎮。

2013年5月，在國務院貫徹落實《中華人民共和國旅游法》電視電話會議上，國務院副總理汪洋在講話中指出，地方政府要深入挖掘和培育地方文化特色，完善道路、景區停車場、游客服務中心等旅游休閑基礎設施，加快旅游小鎮建設，提升旅游目的地發展水平。

2015年8月，國務院辦公廳發布《進一步促進旅游投資和消費的若干意見》，指出大力發展特色旅游城鎮。推動新型城鎮化建設與現代旅游產業發展有機結合。到2020年建設一批集觀光、休閑、度假、養生、購物等功能于一體的全國特色旅游城鎮和特色景觀旅游名鎮。

2016年4月，國家旅游局啟動120億旅游基建基金申報，重點支持休閑度假旅游、鄉村旅游、文化旅游、研學旅行、旅游小城鎮和新產品、旅游小鎮開發運營指南新業態項目。

2016年7月，住建部、發改委和財政部三大部委聯合發布了《關于開展特色小鎮培育工作的通知》，指出到2020年，我國將培育1000個左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿物流、現代制造、教育科技、傳統文化、美麗宜居等特色小鎮。

2016年12月，國務院印發《“十三五”旅游業發展規劃的通知》，通知指出實施“旅游+”戰略，要推動“旅游+ 城鎮化”發展，建設一批旅游風情小鎮和特色景觀名鎮。

2016年12月，國家發展改革委和國家旅游局共同發布了《關于實施旅游休閑重大工程的通知》，通知指出推薦新興旅游業態培育工程：引導建設自駕車房車旅游、郵輪游艇旅游、溫泉旅游、滑雪旅游、體育旅游、森林旅游、海洋旅游、研學旅行、健康旅游、旅游小城鎮、城鎮特色旅游街區、旅游演藝、國際特色旅游目的地、環城游憩帶等休閑度假產品配套設施建設項目。

2017年3月，交通運輸部、國家旅游局、國家鐵路局、中國民航局、中國鐵路總公司、國家開發銀行六部門聯合印發了《關于促進交通運輸與旅游融合發展的若干意見》，推動通用機場建設，建設低空旅游產業園、通航旅游小鎮與飛行營地。

2017年5月，國家旅游局印發《全域旅游示范區創建工作導則》旅發〔2017〕79號，提出要發展 “旅游+ 城鎮化”，建設美麗鄉村、旅游小鎮、風情縣城、文化街區、宜游名城等。

其后，國家旅游局局長李金早在2017年“中國旅游日”活動上的講話指出：未來，旅游投資政策紅利將持續釋放、旅游投資空間與領域不斷擴張。我們要大力推動“旅游+”項目落地生根，建成一批旅游風情小鎮和特色景觀名鎮、國家現代農業莊園、工業旅游基地、通航旅游試點項目、自駕車房車營地、全國研學旅游示范基地、旅游科技基地、中醫藥健康旅游示范區、醫療健康旅游示范區、體育旅游示范基地、地學旅游示范區等。

（二）各地紛紛出臺創建指導性政策

2005年云南省首次發布使用“旅游小鎮”概念的政府性文件——《關于加快旅游小鎮開發建設的指導意見》。隨后，在2010—2013年，海南、北京、貴州、南昌等地，均提出并鼓勵旅游小鎮的發展。其中，除北京成立了100億元的小城鎮發展基金外，其他各地鮮見有更多的落地方面的政策指導。2016年特色小鎮的概念提出后，國家重視特色小鎮的建設，出臺一系列政策，在這股浪潮下，部分省市針對旅游小鎮制定了創建方面的指導意見，逐步規范旅游小鎮的建設。

三、旅游小鎮創建規定

目前，國家層面對于旅游小鎮沒有出臺專門的政策文件，各地在創建過程中更多的參照特色小鎮申報創建的要求來執行。其中，浙江省《關于旅游風情小鎮創建工作的指導意見》、安徽省《關于開展安徽旅游小鎮創建工作的指導意見》、江蘇省《旅游風情小鎮創建實施方案》三個文件中明確的提出了旅游小鎮或旅游風情小鎮創建目標、創建要求和創建程序，詳見下圖。