想搞農業又缺資金？發改委、農業部聯合發文支持農業領域PPP

近年來，隨著國家現代農業體系建設的深化和中央對農業扶持力度的加大，農業成為投資的熱點領域，農業的PPP投資已經初現端倪。近日，國家發展改革委聯合農業部發布了《關于推進農業領域政府和社會資本合作的指導意見》（發改農經〔2016〕2574號），解決農業PPP重點領域與路徑、項目規范管理和政策支持等問題。

一、我國農業PPP投資現狀

近年來，隨著國家現代農業體系建設的深化和中央對農業扶持力度的加大，農業成為投資的熱點領域，農業的PPP投資已經初現端倪。

1．出臺政策支持農業PPP。為深入貫徹落實中央1號文件、《國務院辦公廳關于加快轉變農業發展方式的意見》、《國務院辦公廳關于進一步促進旅游投資和消費的若干意見》等文件精神，進一步優化政策措施，開發農業多種功能，大力促進休閑農業發展，著力推進農村一、二、三產業融合，農業部出臺了《關于積極開發農業多種功能大力促進休閑農業發展的通知》，指出要探索新型融資模式，鼓勵利用PPP模式、眾籌模式、“互聯網＋”模式、發行私募債券等方式，加大對休閑農業的金融支持。各地也先后出臺了引導社會資本投入農業的意見，例如，浙江省2014年就已經出臺了《關于鼓勵投資發展現代農業的意見》，其中明確了財政、稅收、用地等五項具體的“政策紅包”，引導社會資本投入現代農業。

2．PPP投資農業已有一些實踐。近幾年，社會資本加快“進軍”農業，投資規模逐年增長，雖然有的規模不大，不能稱得上是真正的PPP模式，但是已經有了運營雛形，越來越多的社會資本選擇以市場為導向、專業化分工、標準化生產、社會化協作的經營策略投入農業，將基地開發、產品加工、市場拓展有機融合。社會資本投資農業的主體呈現多元化態勢，既有本地的能人投資，又有外地的資本，甚至還有一些外國資本；既有來自第二產業工業、建筑業的，也有來自第三產業的。例如中信集團成立農業板塊，聯想集團早期就已經介入農業領域。從區域發展來看，社會資本投資農業存在明顯的區域差異，東部沿海地區農業生產基礎和投資環境優越，投資農業起步較早，投資規模大，效益明顯，而社會資本在中西部地區尚處于起步階段，可選擇的經營范圍與盈利空間相對有限。

3．PPP投資農業的問題仍然突出。我國農業PPP投資起始于上世紀90年代，雖然有一定發展，但是由于缺乏國家相關政策支持，農業PPP投資的規模和范圍都十分有限，存在一些突出問題，主要表現在：

一是合作持續性較差。一些政府與社會資本的合作并不是規范意義上的合作。政府投資以后，有的接管或經營主體積極性不高，經營出現年年投資，項目年年難見效，缺乏可持續性，歸根到底就是政府投資沒有與社會資本形成穩定的合作機制。

二是項目吸引力不大。一些農業項目本身的吸引力不大，沒有獲得暴利的可能性。一方面農業生產周期長影響投資回報周期，社會資本必須要有足夠的耐心和承受力等待未來的資金回報。另一方面農業基礎設施薄弱。農業基礎設施建設投入較大，首先就把一部分社會資本擋在了外面，即使部分資本勉強進入，也容易導致采取“短期行為”。

三是投資環境不配套。一是用地資源相對緊缺。隨著國家土地政策的調整，用地難矛盾十分突出，特別是農業設施用地緊張，制約了設施農業或其他需要較大規模設施用地的農業項目的發展。二是勞動力成本上升，人才與科技服務跟進不力。隨著農村青壯年勞動力的大量轉移，社會資本投入農村勞動密集型產業后面臨的高素質勞動者不足和“用工難”的問題十分突出，日益上漲的勞動力成本也影響到社會資本的利潤空間。三是農業金融服務滯后。社會資本投資農業，缺少抵押物或者抵押物不符合金融機構的要求，難以通過貸款審批；農業保險的品種少、覆蓋面窄，社會資本經營風險較大。

二、農業PPP投資的應用前景

農業PPP投資是我國經濟發展階段轉變、農業向現代化轉型、農村生產要素關系變化的必然結果，也是市場利潤、政策紅利等共同導致的現象。在國家PPP新政的支持下，農業PPP投資將迎來新的機遇。

從農業項目本身看，具備PPP項目的特征。從PPP模式自身的性質來看，PPP項目具有投資額度大、周期長、項目風險高的特點，成功的PPP項目要求參與方有承擔這三大特性所要求的能力，一些農業PPP項目具備如下特征：一是準公益性。農業領域里一些項目的效用不可分割，成本和效益有外部性，其社會效益高于直接經濟效益。因而需要政府部門與社會資本以特許權協議為基礎進行全程合作，雙方對整個項目周期負責。二是有持續的收入。農業項目一般有比較穩定的效益，但不會有暴利，項目收益一般是通過10年、20年甚至更長時間的合作來獲得。三是資金投入量大。社會資本投資現代農業項目有一定的技術含量，需要的資金投入量非常大，政府投入一部分，社會資本融資一部分，共同注資開展經營。

從農業行業需求來看，迫切需要PPP來增加投資。政策、科技、投入，歷來是我國支持農業發展的三大要素，我國農業依然是國民經濟發展的薄弱環節，投入不足、基礎脆弱的狀況并沒有改變。在我國，如何穩定和逐步增加對農業發展所必需的各項投資，是鞏固農業基礎的重要一環，僅僅靠加大政府的財政投入遠遠不夠，迫切需要通過多種渠道來增加投資。像農業這種投資數額很大，而回收周期長、見效又比較慢的行業，要想成功吸引社會資本是比較困難的。PPP就是引導社會資本增加農業投入的重要手段之一。

從轉變投資方式來看，迫切需要PPP來創新發展。政府對農業的投資領域和形式很多，有的看得見，有的看不見。有對農口部門的經費投入；有水利項目、農村基礎設施項目、農業綜合開發項目、現代農業項目、美麗鄉村、生態林建設等；還有抗旱、防汛資金；對農民的各項補貼，如糧食直補、良種補貼、能繁母豬補貼等等。一些基礎項目政府要真正實現從微觀向宏觀、從審批向監管、從項目安排向制度供給的轉變，要真正做到政府投入與社會資本的有機結合，利用PPP來創新農業投資模式，真正提高投資的效率。PPP并不是免費的午餐，不可能完全替代債券等融資方式。

三、推進農業PPP投資的思路

總體思路：根據國家有關文件要求，以增強農業領域公共產品（服務）供給能力、提高供給效率為目標，加強頂層設計和規范引導，深化農業投資管理體制改革，通過特許經營、委托經營、投資補助、政府購買服務、股權合作等多種方式，鼓勵和引導社會資本投入農業重點基礎性、公益性領域，與社會資本建立利益共享、風險共擔的長期合作伙伴關系，建立健全制度化、規范化、程序化的監控機制，為農業現代化和工業化、信息化、城鎮化同步發展打下堅實基礎。

基本原則：一是堅持頂層設計。出臺更加明晰、可操作的PPP投資農業項目政策體系。按照全國主體功能區劃和農業優勢產業布局，把社會資本投入農業同農業產業發展規劃和各類現代農業園區建設結合起來，以便社會資本在進入農業領域時找準產業定位，避免投資的盲目性和趨同性。二是堅持試點示范。要首先選擇一些條件成熟、基礎較好且有過探索實踐的地區，作為社會資本投資農業試驗區（示范區），探索總結具體做法和經驗后再推廣，有序推進。三是堅持嚴格準入。建立社會資本投資農業準入制度，對社會資本從事農業生產要求具備的生產經營能力和履約能力進行審核，把好“準入關”；建立健全制度化、規范化、程序化的監控機制，避免弄虛作假或在中途變更經營范圍。四是堅持多方共贏。在確保政府的資金起到杠桿作用的同時，要讓社會資本有利可圖。建立企業與農民之間緊密的利益聯結機制，使農民能夠分享企業發展壯大的“紅利”，增加農民收入。

鼓勵農業PPP投資的主要領域：1．農業園區類項目。這類項目需要動用政府力量來征地，需要財政資金的前期投入。一旦建成以后，需要有專門的單位來持續經營，在一個農業園區或試驗區范圍內，完全可以采取PPP模式。2．農村批發市場。大型農村批發市場需要動用政府力量來征地，財政資金前期投入一部分，一旦建成以后，政府特許專門的單位來持續經營，完全可以采取PPP模式。3．農村沼氣工程。農村沼氣的前期投入和宣傳動員工作需要政府相關部門推進，而沼氣池的維護、相關設備的維修、保養等都需要有專門特許經營單位來完成，可以采用PPP模式。4．漁港碼頭。漁港、漁船碼頭的建設需要政府的投入，但是運行和管理需要有專門的單位來執行，可以采取PPP模式，以利于漁港經濟的發展。5．基層動物防疫體系。鄉村動物防疫站的建設、國家規定的動物疫苗都可以通過國家投入來完成，但是持續經營需要有專門的單位完成，這個專門機構管理廣大村級防疫員來完成。另外，養殖小區、良種繁育工程、西部地區的設施農業等都可以實施PPP模式。

運營機制：由農業主管部門確定農業PPP投資項目，制定農業PPP投資項目的年度和中期開發計劃，然后通過招標方式引入社會資本，社會資本與農業部門或其授權機構簽訂PPP合作協議，獨自承擔或合作共建新的項目公司承擔PPP建設項目的設計、建設、運營和維護的大部分工作，通過使用者付費和必要的政府投資獲得合理投資回報，同時，農業部門負責做好公共產品和服務的價格和質量監督。

四、農業PPP政策利好

國家發展改革委 農業部

關于推進農業領域政府和社會資本合作的指導意見

發改農經〔2016〕2574號

農業承擔著保障國家糧食安全和重要農產品供給，促進農民增收的重要任務。深化農業投融資體制改革，加強農業領域政府與社會資本合作，對于多渠道增加農業投入，推動農業供給側結構性改革，促進農業持續健康發展具有重要意義。根據《中共中央國務院關于深化投融資體制改革的意見》（中發〔2016〕18號）、《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60號）等文件要求，現就推進農業領域政府和社會資本合作提出如下意見：

一、總體要求

（一）指導思想。深入貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，按照黨中央、國務院決策部署，以創新、協調、綠色、開放、共享發展理念為指導，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發揮政府作用，健全配套政策體系，創新農業基礎設施建設投入體制機制，大力推進農業領域政府和社會資本合作（簡稱PPP），提升農業投資整體效率與效益，為加快農業現代化提供有力支撐。

（二）基本原則。

——政府引導，公益導向。各級政府做好政策制定、發展規劃、指導服務和市場監管，加快從農業領域公共產品的直接“提供者”，向社會資本“合作者”和項目“監管者”轉變。在明確政府職能的前提下，以增強農業農村基礎設施和公共服務供給能力為目標，積極引入社會資本合作，強化績效評價和項目監管，實現公共利益最大化。

——市場運作，公平競爭。注重市場的資源配置功能，明確社會資本平等的市場主體地位，通過市場機制吸引社會資本合作。降低社會資本準入門檻，破除企業進入、退出農業基礎設施和公共服務領域的壁壘，營造寬松、規范的政策環境。

——因地制宜，試點先行。根據農業項目特點，通過合理約定，建立風險分擔和投資回報機制，確保社會資本投入回報，推進社會資本參與農業項目投融資、建設和管護。選擇重點領域、重點項目先行試點探索，及時總結經驗，完善相關政策，形成可復制、可推廣的合作模式。

二、重點領域與路徑

（一）重點領域。拓寬社會資本參與現代農業建設的領域和范圍，重點支持社會資本開展高標準農田、種子工程、現代漁港、農產品質量安全檢測及追溯體系、動植物保護等農業基礎設施建設和公共服務；引導社會資本參與農業廢棄物資源化利用、農業面源污染治理、規模化大型沼氣、農業資源環境保護與可持續發展等項目；鼓勵社會資本參與現代農業示范區、農業物聯網與信息化、農產品批發市場、旅游休閑農業發展。

（二）明確規程。地方政府從當地經濟社會與現代農業發展需要出發，根據“十三五”全國農業現代化規劃，確定本地區政府和社會資本合作的重點領域及其模式。根據具體項目的性質和特點，由當地政府主管部門或其委托的相關單位作為PPP項目實施機構，負責項目的準備及實施?？茖W界定政府與社會資本的權利職責，規范項目投資管理和實施程序，明確操作規則與機制。鼓勵地方政府采用資本金注入的方式投資農業領域PPP項目，并明確出資人代表，參與項目準備及實施工作。

（三）合作責任。地方政府主導推動開展工作，建立農業領域PPP項目建設的部門協調推進機制，強化政策指導與服務；積極推進體制機制創新與政策創設，為社會資本獲得合理回報創造條件。各類符合條件的國有企業、民營企業、外商投資企業、混合所有制企業，以及其他投資、經營主體均享有依法依規平等參與的權利；開展合作后要進一步依法完善企業法人治理結構，不斷增強法制意識和履約能力，提升運營效率。

三、項目管理

（一）項目儲備。各地發展改革部門會同農業部門，對重大農業項目進行分類匯總，在投資項目在線審批監管平臺（重大建設項目庫）基礎上，建立本地區農業PPP項目儲備庫，建立貫通各地區、各部門的農業PPP項目信息平臺。入庫情況作為安排政府投資、確定與調整價格、發行企業債券及享受專項優惠政策的重要依據。

（二）審批流程。各地發展改革部門、農業部門會同相關部門建立農業PPP項目實施方案聯評聯審機制，對提出申請的農業建設項目從項目建設必要性、PPP模式適用性、價格合理性等方面進行審查，必要時組織相關專家進行評議或委托第三方專業機構出具評估意見。一般性政府投資項目，其PPP實施方案可結合可研報告審批一并審查審批；實行核準制或備案制的企業投資項目，在完成核準或備案后，實施機構依據相關要求完善和確定PPP實施方案，再進行審查審批。通過實施方案審查的項目，可以開展下一步工作；按規定需報當地政府批準的，在當地政府批準后開展下一步工作。

（三）合作伙伴選擇。嚴格依據《招標投標法》、《政府采購法》相關法律法規，采取公開招標、邀請招標、競爭性談判等多種形式，擇優選擇具有相應運營管理經驗、專業水平、投融資能力以及信用狀況良好的社會資本方作為合作伙伴，組織項目實施。社會資本方遴選結果要及時公告或公示，并明確申訴渠道和方式。社會資本方可依法設立項目公司。政府指定了出資人代表的，項目公司由政府出資人代表與社會資本方共同成立。

（四）加強項目監管。政府及其部門應根據PPP項目合同及有關規定，建立項目全生命周期管理機制，實行全過程管理。加強可行性研究、招標投標、合同簽訂、項目建設和運營等方面的全程監督，監督內容包括項目公司或社會資本方履行PPP項目建設責任等，確保項目建設質量。提升項目管理水平，切實做好項目分類管理、動態監測、及時更新等各項工作。

（五）開展績效評價。鼓勵引進第三方評價機構，制定PPP項目績效評價方案，對項目建設運營質量以及資金使用效率等方面進行綜合評價?？冃гu價結果應作為項目公司或社會資本方取得項目回報的依據。項目移交完成之后，適時開展項目后評價工作，評價結果及時反饋給項目利益相關方，并按有關規定公開。

（六）規范退出程序。項目建設過程中，如遇不可抗力或違約事件導致項目提前終止時，項目實施機構要及時做好接管，保障項目設施持續運行。政府和社會資本合作期滿后，按照合同約定，妥善做好項目移交。積極構建多元化退出機制，為社會資本提供規范化、市場化的退出方式。

四、政策支持

（一）加強政府農業投資引導。轉變政府農業投入方式，積極探索通過投資補助、資本金注入等方式支持農業PPP項目，強化政府投資的撬動和引導作用。對同類農業項目，在同等條件下中央投資按照有關管理辦法和程序要求，積極支持引入社會資本的PPP項目。使用各類政府投資的農業基礎設施PPP項目，應納入三年滾動政府投資計劃。

（二）加快農村集體產權制度改革。著力推進農村集體資產清產核資、確權到戶和股份合作制改革。對已建成的重大農業基礎設施開展確權試點，政府投資形成的資產歸農村集體經濟組織成員集體所有，社會資本投資的資產歸投資者所有。建立健全農村產權流轉交易市場，引導農村土地、集體資產及農業設施等產權規范流轉交易。開展經營性集體資產折股量化到戶試點，探索農村基礎設施集體所有和發展股份合作經營的有效實現形式。

（三）創新金融服務與支持方式。著力提高農業PPP項目投融資效率，鼓勵金融機構通過債權、股權、資產支持計劃等多種方式，支持農業PPP項目。鼓勵金融機構加大金融產品和服務創新力度，開展投貸聯動、投貸保貼一體化等投融資模式試點；探索以項目預期收益或整體資產用作貸款抵（質）押擔保。

（四）建立合理投資回報機制。積極探索優化準公益性與公益性農業項目的多種付費模式。采取資本金注入、直接投資、投資補助、貸款貼息等多種方式，實現社會資本的合理投資回報。完善農業基礎設施使用價格制定與調整機制，合理確定價格收費標準。

（五）完善風險防控和分擔機制。建立分工明確的風險防控機制，政府負責防范和化解政策風險，項目公司或社會資本方承擔工程建設成本、質量、進度等風險，自然災害等不可抗力風險由政府和社會資本共同承擔。逐步建立完善全生命周期風險防控與識別體系，鼓勵保險機構根據項目建設、運營的需求開發相應保險產品。加快完善農業生產經營保險，探索開展特色優勢農產品價格指數保險，以及貸款保證保險和信用保險等業務。鼓勵有條件的地方對設施農業、農機具等保險保費予以補貼。

（六）保障項目用地需要。加強耕地資源的保護與利用，各地要在土地利用總體規劃中統籌考慮項目建設需要。鼓勵社會資本通過整理復墾增加耕地面積，落實耕地占補平衡，合理安排項目建設用地供給。

五、試點示范

（一）確定試點示范領域。鼓勵各地圍繞重點領域，選擇適合當地特點、對農業發展有示范帶動作用、需求長期穩定的農業基礎設施建設和公共服務項目開展試點，探索合作機制。

（二）抓好試點示范關鍵環節。地方政府要加強對試點項目實施必要性、可行性和具體操作模式的論證，明確項目實施主體和責任，建立合理的投資回報和風險分擔機制，構建高效的監管模式。

（三）做好試點項目評價總結。及時做好試點項目后評價和績效評價，總結成功經驗，形成可復制模式，逐步推廣。試點情況要及時報送國家發展改革委、農業部。

六、組織保障

（一）加強組織領導。各地要切實提高認識，把農業領域政府與社會資本合作作為創新農業投融資機制的一項重要任務來抓。各級發改、農業等部門要明確各自職責分工，抓好工作部署，落實工作責任，及時研究解決合作項目建設運行中的重大問題。各地要依據當地實際情況制定實施細則，并抄送國家發展改革委與農業部。

（二）優化政策環境。各地要細化落實各項扶持政策，切實為社會資本進入農業領域創造公平有序的市場環境和保障有力的政策支持體系。切實加大對農業投入力度，加快涉農投資整合，強化農業領域信用體系建設，優化投資環境。根據項目實施情況，探索創設適合區域特點的具體政策，進一步提高社會資本進入農業領域的積極性。

（三）加強宣傳引導。積極宣傳引導社會資本參與農業領域項目建設，為相關責任主體和實施主體做好政策解釋。認真總結試點經驗與典型案例，營造良好的社會環境和輿論氛圍，推動農業領域政府與社會資本合作。

國家發展改革委   農業部

2016年12月6日

素材來源 中國經濟時報、農業部、發改委，由綠維創景編輯整理，轉載請注明

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