重磅！ PPP項目財政管理暫行辦法要點解讀+全文

通知全文+解讀 

關于印發《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》的通知

財金[2016]92號

各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳（局），財政部駐各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政監察專員辦事處，新疆生產建設兵團財務局：

根據《預算法》、《政府采購法》及其實施條例、《企業國有資產法》、《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委 人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發〔2015〕42號），為加強政府和社會資本合作項目財政管理，規范財政部門履職行為，保障合作各方合法權益，現印發《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》。請遵照執行。

財政部

2016年9月24日

附件

政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法 

第一章  總則 

第一條  為加強政府和社會資本合作（簡稱PPP）項目財政管理，明確財政部門在PPP項目全生命周期內的工作要求，規范財政部門履職行為，保障合作各方合法權益，根據《預算法》、《政府采購法》、《企業國有資產法》等法律法規，制定本辦法。

第二條  本辦法適用于中華人民共和國境內能源、交通運輸、市政公用、農業、林業、水利、環境保護、保障性安居工程、教育、科技、文化、體育、醫療衛生、養老、旅游等公共服務領域開展的各類PPP項目。

解讀：適用領域羅列了15個行業，同財金[2016]90號保持一致。

第三條  各級財政部門應當會同相關部門，統籌安排財政資金、國有資產等各類公共資產和資源與社會資本開展平等互惠的PPP項目合作，切實履行項目識別論證、政府采購、預算收支與績效管理、資產負債管理、信息披露與監督檢查等職責，保證項目全生命周期規范實施、高效運營。

第二章  項目識別論證 

第四條  各級財政部門應當加強與行業主管部門的協同配合，共同做好項目前期的識別論證工作。

政府發起PPP項目的，應當由行業主管部門提出項目建議，由縣級以上人民政府授權的項目實施機構編制項目實施方案，提請同級財政部門開展物有所值評價和財政承受能力論證。

社會資本發起PPP項目的，應當由社會資本向行業主管部門提交項目建議書，經行業主管部門審核同意后，由社會資本方編制項目實施方案，由縣級以上人民政府授權的項目實施機構提請同級財政部門開展物有所值評價和財政承受能力論證。

解讀：亮點來了！增加了社會資本發起的PPP項目，由社會資本方編制項目實施方案，然后提請政府進行相關論證。這個社會資本方編制項目實施方案的改變值得點贊，說明財政部認識到某些項目由社會資本方編制實施方案更符合市場需求，但是哪些項目適合這種發起方式沒有明確，實際操作可能會存在灰色操作空間。

第五條  新建、改擴建項目的項目實施方案應當依據項目建議書、項目可行性研究報告等前期論證文件編制；存量項目實施方案的編制依據還應包括存量公共資產建設、運營維護的歷史資料以及第三方出具的資產評估報告等。

項目實施方案應當包括項目基本情況、風險分配框架、運作方式、交易結構、合同體系、監管架構等內容。

解讀：注意，此處提的是項目實施方案，而財金【2014】113號文操作指南提的是初步實施方案。此處改變是有實施意義的，結合后面幾條會知道原因。

第六條  項目實施機構可依法通過政府采購方式委托專家或第三方專業機構，編制項目物有所值評價報告。受托專家或第三方專業機構應獨立、客觀、科學地進行項目評價、論證，并對報告內容負責。

第七條  各級財政部門應當會同同級行業主管部門根據項目實施方案共同對物有所值評價報告進行審核。物有所值評價審核未通過的，項目實施機構可對實施方案進行調整后重新提請本級財政部門和行業主管部門審核。

第八條  經審核通過物有所值評價的項目，由同級財政部門依據項目實施方案和物有所值評價報告組織編制財政承受能力論證報告，統籌本級全部已實施和擬實施PPP項目的各年度支出責任，并綜合考慮行業均衡性和PPP項目開發計劃后，出具財政承受能力論證報告審核意見。

解讀：這幾條連貫起來，整理出來工作流程是實施方案-物有所值評價-財政承受能力論證-調整實施方案，這個流程就與財金【2014】113號文操作指南的流程不一致了，原來是初步實施方案-物有所值評價-財政承受能力論證-實施方案。這個改變值得認同，因為物有所值評價和財政承受能力論證的基礎就應該是實施方案，不同的實施方案會有不同的結果。而以往很多PPP項目都忽略了項目初步實施方案環節，影響了項目操作質量。

第九條  各級財政部門應當建立本地區PPP項目開發目錄，將經審核通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目納入PPP項目開發目錄管理。

解讀：提醒注意PPP項目開發目錄的重要性。

第三章 項目政府采購管理 

第十條  對于納入PPP項目開發目錄的項目，項目實施機構應根據物有所值評價和財政承受能力論證審核結果完善項目實施方案，報本級人民政府審核。本級人民政府審核同意后，由項目實施機構按照政府采購管理相關規定，依法組織開展社會資本方采購工作。

項目實施機構可以依法委托采購代理機構辦理采購。

第十一條  項目實施機構應當優先采用公開招標、競爭性談判、競爭性磋商等競爭性方式采購社會資本方，鼓勵社會資本積極參與、充分競爭。根據項目需求必須采用單一來源采購方式的，應當嚴格符合法定條件和程序。

第十二條  項目實施機構應當根據項目特點和建設運營需求，綜合考慮專業資質、技術能力、管理經驗和財務實力等因素合理設置社會資本的資格條件，保證國有企業、民營企業、外資企業平等參與。

第十三條  項目實施機構應當綜合考慮社會資本競爭者的技術方案、商務報價、融資能力等因素合理設置采購評審標準，確保項目的長期穩定運營和質量效益提升。

第十四條  參加采購評審的社會資本所提出的技術方案內容最終被全部或部分采納，但經采購未中選的，財政部門應會同行業主管部門對其前期投入成本予以合理補償。

解讀：尊重社會資本參加評審的時間精力費用的投入，真正體現了政府和社會資本平等合作的精神！

第十五條  各級財政部門應當加強對PPP項目采購活動的支持服務和監督管理，依托政府采購平臺和PPP綜合信息平臺，及時充分向社會公開PPP項目采購信息，包括資格預審文件及結果、采購文件、響應文件提交情況及評審結果等，確保采購過程和結果公開、透明。

第十六條  采購結果公示結束后、PPP項目合同正式簽訂前，項目實施機構應將PPP項目合同提交行業主管部門、財政部門、法制部門等相關職能部門審核后，報本級人民政府批準。

第十七條  PPP項目合同審核時，應當對照項目實施方案、物有所值評價報告、財政承受能力論證報告及采購文件，檢查合同內容是否發生實質性變更，并重點審核合同是否滿足以下要求：

（一）合同應當根據實施方案中的風險分配方案，在政府與社會資本雙方之間合理分配項目風險，并確保應由社會資本方承擔的風險實現了有效轉移；

（二）合同應當約定項目具體產出標準和績效考核指標，明確項目付費與績效評價結果掛鉤；

（三）合同應當綜合考慮項目全生命周期內的成本核算范圍和成本變動因素，設定項目基準成本；

（四）合同應當根據項目基準成本和項目資本金財務內部收益率，參照工程竣工決算合理測算確定項目的補貼或收費定價基準。項目收入基準以外的運營風險由項目公司承擔；

解讀：特別點是項目資本金財務內部收益率，而不是項目內部收益率，要特別注意財務測算及收益率標準。

（五）合同應當合理約定項目補貼或收費定價的調整周期、條件和程序，作為項目合作期限內行業主管部門和財政部門執行補貼或收費定價調整的依據。

第四章 項目財政預算管理 

第十八條  行業主管部門應當根據預算管理要求，將PPP項目合同中約定的政府跨年度財政支出責任納入中期財政規劃，經財政部門審核匯總后，報本級人民政府審核，保障政府在項目全生命周期內的履約能力。

第十九條  本級人民政府同意納入中期財政規劃的PPP項目，由行業主管部門按照預算編制程序和要求，將合同中符合預算管理要求的下一年度財政資金收支納入預算管理，報請財政部門審核后納入預算草案，經本級政府同意后報本級人民代表大會審議。

解讀：明確了PPP項目財政支出責任納入財政預算的流程：中期財政規劃-年度財政預算-本級人民代表大會審議。

第二十條  行業主管部門應按照預算編制要求，編報PPP項目收支預算：

（一）收支測算。每年7月底之前，行業主管部門應按照當年PPP項目合同約定，結合本年度預算執行情況、支出績效評價結果等，測算下一年度應納入預算的PPP項目收支數額；

解讀：測算PPP項目收支數額的時間都規定好了，好細致！

（二）支出編制。行業主管部門應將需要從預算中安排的PPP項目支出責任，按照相關政府收支分類科目、預算支出標準和要求，列入支出預算；

（三）收入編制。行業主管部門應將政府在PPP項目中獲得的收入列入預算；

（四）報送要求。行業主管部門應將包括所有PPP項目全部收支在內的預算，按照統一的時間要求報同級財政部門。

第二十一條  財政部門應對行業主管部門報送的PPP項目財政收支預算申請進行認真審核，充分考慮績效評價、價格調整等因素，合理確定預算金額。

第二十二條  PPP項目中的政府收入，包括政府在PPP項目全生命周期過程中依據法律和合同約定取得的資產權益轉讓、特許經營權轉讓、股息、超額收益分成、社會資本違約賠償和保險索賠等收入，以及上級財政撥付的PPP專項獎補資金收入等。

第二十三條  PPP項目中的政府支出，包括政府在PPP項目全生命周期過程中依據法律和合同約定需要從財政資金中安排的股權投資、運營補貼、配套投入、風險承擔，以及上級財政對下級財政安排的PPP專項獎補資金支出。

第二十四條  行業主管部門應當會同各級財政部門做好項目全生命周期成本監測工作。每年一季度前，項目公司（或社會資本方）應向行業主管部門和財政部門報送上一年度經第三方審計的財務報告及項目建設運營成本說明材料。項目成本信息要通過PPP綜合信息平臺對外公示，接受社會監督。

第二十五條  各級財政部門應當會同行業主管部門開展PPP項目績效運行監控，對績效目標運行情況進行跟蹤管理和定期檢查，確保階段性目標與資金支付相匹配，開展中期績效評估，最終促進實現項目績效目標。監控中發現績效運行與原定績效目標偏離時，應及時采取措施予以糾正。

第二十六條  社會資本方違反PPP項目合同約定，導致項目運行狀況惡化，危及國家安全和重大公共利益，或嚴重影響公共產品和服務持續穩定供給的，本級人民政府有權指定項目實施機構或其他機構臨時接管項目，直至項目恢復正常經營或提前終止。臨時接管項目所產生的一切費用，根據合作協議約定，由違約方單獨承擔或由各責任方分擔。

第二十七條  各級財政部門應當會同行業主管部門在PPP項目全生命周期內，按照事先約定的績效目標，對項目產出、實際效果、成本收益、可持續性等方面進行績效評價，也可委托第三方專業機構提出評價意見。

第二十八條  各級財政部門應依據績效評價結果合理安排財政預算資金。

對于績效評價達標的項目，財政部門應當按照合同約定，向項目公司或社會資本方及時足額安排相關支出。

對于績效評價不達標的項目，財政部門應當按照合同約定扣減相應費用或補貼支出。

解讀：PPP項目執行中，會產生一個專業做績效評價的機構，要保持中立性、公正性、專業性，對PPP項目執行會產生良好保障作用。

第五章 項目資產負債管理 

第二十九條  各級財政部門應會同相關部門加強PPP項目涉及的國有資產管理，督促項目實施機構建立PPP項目資產管理臺賬。政府在PPP項目中通過存量國有資產或股權作價入股、現金出資入股或直接投資等方式形成的資產，應作為國有資產在政府綜合財務報告中進行反映和管理。

第三十條  存量PPP項目中涉及存量國有資產、股權轉讓的，應由項目實施機構會同行業主管部門和財政部門按照國有資產管理相關辦法，依法進行資產評估，防止國有資產流失。

第三十一條  PPP項目中涉及特許經營權授予或轉讓的，應由項目實施機構根據特許經營權未來帶來的收入狀況，參照市場同類標準，通過競爭性程序確定特許經營權的價值，以合理價值折價入股、授予或轉讓。

第三十二條  項目實施機構與項目應當根據法律法規和PPP項目合同約定確定項目公司資產權屬。對于歸屬項目公司的資產及權益的所有權和收益權，經行業主管部門和財政部門同意，可以依法設置抵押、質押等擔保權益，或進行結構化融資，但應及時在財政部PPP綜合信息平臺上公示。項目建設完成進入穩定運營期后，社會資本方可以通過結構性融資實現部分或全部退出，但影響公共安全及公共服務持續穩定提供的除外。

解讀：明確可以將資產及權益的所有權和收益權依法設置抵押、質押等擔保權益，或進行結構化融資，有利于項目融資。

第三十三條  各級財政部門應當會同行業主管部門做好項目資產移交工作。

項目合作期滿移交的，政府和社會資本雙方應按合同約定共同做好移交工作，確保移交過渡期內公共服務的持續穩定供給。項目合同期滿前，項目實施機構或政府指定的其他機構應組建項目移交工作組，對移交資產進行性能測試、資產評估和登記入賬，項目資產不符合合同約定移交標準的，社會資本應采取補救措施或賠償損失。

項目因故提前終止的，除履行上述移交工作外，如因政府原因或不可抗力原因導致提前終止的，應當依據合同約定給予社會資本相應補償，并妥善處置項目公司存續債務，保障債權人合法權益；如因社會資本原因導致提前終止的，應當依據合同約定要求社會資本承擔相應賠償責任。

第三十四條  各級財政部門應當會同行業主管部門加強對PPP項目債務的監控。PPP項目執行過程中形成的負債，屬于項目公司的債務，由項目公司獨立承擔償付義務。項目期滿移交時，項目公司的債務不得移交給政府。

第六章  監督管理 

第三十五條  各級財政部門應當會同行業主管部門加強對PPP項目的監督管理，切實保障項目運行質量，嚴禁以PPP項目名義舉借政府債務。

財政部門應當會同相關部門加強項目合規性審核，確保項目屬于公共服務領域，并按法律法規和相關規定履行相關前期論證審查程序。項目實施不得采用建設-移交方式。

政府與社會資本合資設立項目公司的，應按照《公司法》等法律規定以及PPP項目合同約定規范運作，不得在股東協議中約定由政府股東或政府指定的其他機構對社會資本方股東的股權進行回購安排。

財政部門應根據財政承受能力論證結果和PPP項目合同約定，嚴格管控和執行項目支付責任，不得將當期政府購買服務支出代替PPP項目中長期的支付責任，規避PPP項目相關評價論證程序。

解讀：嚴禁以PPP項目名義舉借政府債務！項目實施不得采用建設-移交方式！政府不得股權回購！不得繞道政府購買服務！連下四道紅牌，好嚇人！

第三十六條  各級財政部門應依托PPP綜合信息平臺，建立PPP項目庫，做好PPP項目全生命周期信息公開工作，保障公眾知情權，接受社會監督。

項目準備、采購和建設階段信息公開內容包括PPP項目的基礎信息和項目采購信息，采購文件，采購成交結果，不涉及國家秘密、商業秘密的項目合同文本，開工及竣工投運日期，政府移交日期等。項目運營階段信息公開內容包括PPP項目的成本監測和績效評價結果等。

財政部門信息公開內容包括本級PPP項目目錄、本級人大批準的政府對PPP項目的財政預算、執行及決算情況等。

第三十七條  財政部駐各地財政監察專員辦事處應對PPP項目財政管理情況加強全程監督管理，重點關注PPP項目物有所值評價和財政承受能力論證、政府采購、預算管理、國有資產管理、債務管理、績效評價等環節，切實防范財政風險。

第三十八條  對違反本辦法規定實施PPP項目的，依據《預算法》、《政府采購法》及其實施條例、《財政違法行為處罰處分條例》等法律法規追究有關人員責任；涉嫌犯罪的，依法移交司法機關處理。

第七章  附則 

第三十九條  本辦法由財政部負責解釋。

第四十條    本辦法自印發之日起施行。

可惜的是，在財政部6月份的征求意見稿中，讓社會資本、金融機構最興奮的亮點沒有形成在本次暫行辦法中，那就是【建立結算扣款機制】上級財政部門應當督促下級財政部門嚴格履行PPP合同。沒有及時足額向社會資本支付政府付費或者提供補貼的，按照合同約定依法辦理。經法院判決后仍不執行的，由上級財政直接從相關資金中代扣，并支付至項目公司或社會資本?？赡苓@一條還不成熟吧。

>>>>來源于財政部、PPP產業大講堂、國家PPP，綠維創景編輯整理，轉載請注明

綠維觀點：

自2014年開始，中央政府開始在各個領域大力推廣PPP模式，由此也給社會資本方參與旅游項目的開發提供了一種新的思路。PPP模式將成為新常態下未來主流的社會經濟運作模式。

綠維創景認為旅游業所具有的公益性與商業性的雙重性質，具備借力PPP模式的天然基因。PPP模式的運用，不僅有助于解決長期以來制約旅游行業發展的融資建設問題與經營管理問題，而且將成為經濟新常態時期提升我國旅游產業升級的新動力。

對于旅游業而言，PPP模式是新常態下推動旅游產業升級的動力性抓手，既是融資概念，更是旅游項目運營管理概念。采用PPP模式，可發揮政府政策支持和企業市場化運作的雙重優勢，基礎設施建設由政府主導，運營由企業主要負責，通過低成本解決景區運營費用問題，兼顧景區發展的公益性和商業性特征。

綠維創景作為專業的泛旅游產業開發運營服務機構，一直專注于全域旅游和旅游PPP的研究和探索，認為全域旅游下的公共服務體系，包括旅游特色村鎮、旅游扶貧、旅游廁所等九大工程，旅游交通、智慧旅游與標識導引等六大服務系統，以及景區、度假區、休閑小鎮、"旅游+"等部分重點項目，就比較適宜采用PPP模式，并提出了“成立PPP公司作為全域旅游開發的主體”、“以PPP引導基金推動區域旅游產業升級”、“以項目為主體，成立PPP公司”等創新模式，并應用于實踐。

本文關鍵字： PPP項目 查看更多