新形勢下如何編制地方旅游“十三五”規(guī)劃

“十三五”規(guī)劃是新政府執(zhí)政后的第一個五年規(guī)劃，也是我國經(jīng)濟發(fā)展步入新常態(tài)后的第一個五年規(guī)劃，對中國未來的發(fā)展意義重大。與十二五相比，十三五時期正是我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型改革的深化年，面臨的經(jīng)濟形勢異常復雜，任務異常艱巨，因此“十三五”規(guī)劃的制定也必將被賦予眾望。

對于旅游業(yè)來說，也不例外。近幾年，大到產(chǎn)業(yè)地位、市場作用，小到旅游要素、發(fā)展模式，旅游產(chǎn)業(yè)均發(fā)生了翻天覆地的變化。在國家一系列產(chǎn)業(yè)政策的支持以及市場需求的推動下，旅游已突破單一產(chǎn)業(yè)的限制，與新型城鎮(zhèn)化、區(qū)域發(fā)展、生態(tài)建設、鄉(xiāng)村扶貧等緊密結(jié)合，成為拉動我國經(jīng)濟發(fā)展的重要動力，戰(zhàn)略引擎作用逐漸凸顯。在我國經(jīng)濟發(fā)展步入新常態(tài)的背景下，經(jīng)濟戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變等的逐步推進，需要新的經(jīng)濟增長點。旅游產(chǎn)業(yè)作為現(xiàn)代服務業(yè)的重要組成部分，正在成為經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下的新增長點，是穩(wěn)增長的重要引擎、是調(diào)結(jié)構(gòu)的重要突破口、是惠民生的重要抓手。面臨著這一重要的歷史使命，旅游“十三五”規(guī)劃的編制與以往相比，必將會站在新的高度，呈現(xiàn)出不同的特征。在把握我國戰(zhàn)略頂層設計（詳見：《跨界的時代趨勢：中國戰(zhàn)略的六大頂層設計》）、旅游發(fā)展未來趨勢的基礎上，我們需要認清旅游“十三五”規(guī)劃的特征、理清旅游“十三五”規(guī)劃的新思路，構(gòu)建旅游“十三五”規(guī)劃編制的技術路線，從而為未來5年旅游的發(fā)展提供一個有依據(jù)的、可操作的、可實施的發(fā)展路徑與目標。

一、認清旅游“十三五”規(guī)劃的性質(zhì)

我國是從1953年開始以五年一個時間段來做國家的中短期規(guī)劃的，第一個“五年計劃”，簡稱為“一五”，然后以此類推。“十三五”規(guī)劃的全稱是“中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要”，起止時間是2016—2020年。于此相適應，各產(chǎn)業(yè)會編制自己的五年規(guī)劃，旅游業(yè)也不例外。2016-2020年是旅游業(yè)“十三五”規(guī)劃的實施起止時間，而2015年將是主要的規(guī)劃編制期。旅游“十三五”規(guī)劃具有如下的性質(zhì)特點。

（一）旅游“十三五”規(guī)劃是短期規(guī)劃

不同于地方旅游業(yè)中長期規(guī)劃——《旅游發(fā)展規(guī)劃》（規(guī)劃期10-20年），《旅游“十三”五規(guī)劃》著眼于就最近五年內(nèi)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的近期目標做出具體部署，是跨越5年的短期規(guī)劃，具有極強的現(xiàn)實指導性。由于規(guī)劃期與任務的不同，《旅游“十三五”規(guī)劃》和《旅游發(fā)展規(guī)劃》具有各自鮮明的特色。

（二）旅游“十三五”規(guī)劃強調(diào)落地性

《旅游發(fā)展規(guī)劃》需要對地區(qū)未來規(guī)劃時期旅游業(yè)發(fā)展藍圖進行描繪，規(guī)劃指導思想、規(guī)劃目標、規(guī)劃具體方案的確定必須高瞻遠矚，具有超前性與預見性。而旅游“十三五”規(guī)劃的目標著眼于五年，除具有一定的超前性和較好的預見性外，格外強調(diào)規(guī)劃的落地性、可操作性，只有這樣才能保證五年規(guī)劃的順利實施，如期完成規(guī)劃目標。李克強在研究部署“十三五”國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃編制啟動工作會上特別指出，“規(guī)劃不是要掛在墻上，而是要落到地上。要加強重大問題調(diào)查研究，做到實事求是，盡力而為、量力而行，使規(guī)劃經(jīng)得起時間的檢驗。”旅游“十三五”規(guī)劃的編制也應立足區(qū)域?qū)嶋H發(fā)展，避免好高騖遠，做可以指導政府開發(fā)運營旅游產(chǎn)業(yè)的切實可行的規(guī)劃。

（三）旅游“十三五規(guī)劃”要格外注重規(guī)劃的銜接性

旅游產(chǎn)業(yè)是關聯(lián)性非常強的產(chǎn)業(yè)，作為旅游“十三五”規(guī)劃，其規(guī)劃的編制應非常注重與其他產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的銜接性，這樣才能保證旅游規(guī)劃能順利實施。在產(chǎn)業(yè)內(nèi)部，應與旅游“十二五”規(guī)劃及十二五期間的旅游發(fā)展情況、地方旅游發(fā)展規(guī)劃密切銜接，在旅游產(chǎn)業(yè)目前的發(fā)展基礎上，結(jié)合中長期發(fā)展目標，制定出近五年的規(guī)劃；在產(chǎn)業(yè)外部，應與地方國民經(jīng)濟十三五規(guī)劃、國土規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、交通十三五規(guī)劃等相協(xié)調(diào)，保證旅游項目開發(fā)過程中得到政策、土地、交通等各方的要素支持。

二、理順新形勢下旅游十三五規(guī)劃編制的新思路

習近平總書記在參加十二屆全國人大三次會議時指出，“我正在集中思考‘十三五’規(guī)劃。從時間上說‘十三五’規(guī)劃，是實現(xiàn)全面小康的規(guī)劃，是實現(xiàn)第一個百年目標的規(guī)劃。” “十三五”將是黨的十八大以后第一個完整的5年規(guī)劃實施期，對中國未來中長期的發(fā)展意義非凡。同時，中國目前正處在經(jīng)濟、社會、國民生活方式和思維意識大變革時期，這決定了旅游“十三五”規(guī)劃必須適應新的發(fā)展形勢，以新的視角和新的思路來進行規(guī)劃編制。

（一）經(jīng)濟新常態(tài)背景下對旅游業(yè)進行準確產(chǎn)業(yè)定位

在經(jīng)濟新常態(tài)的背景下，旅游業(yè)新價值時代到來，旅游產(chǎn)業(yè)地位進一步凸顯，旅游正在成為新常態(tài)下影響中國整體發(fā)展的重大領域，我院林峰院長提出，應該將旅游發(fā)展提升到國家戰(zhàn)略的高度進行規(guī)劃與推進，并明確指出旅游需要頂層設計。這一大背景決定了旅游業(yè)地位的進一步提升，旅游十三五規(guī)劃應該充分認識到這一點，對旅游業(yè)在整個產(chǎn)業(yè)體系中的地位重新進行準確的定位，以指導旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并能帶動其他相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進一個區(qū)域的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

（二）“互聯(lián)網(wǎng)+”時代做好互聯(lián)網(wǎng)+旅游的文章

2015年3月5日上午十二屆全國人大三次會議上，李克強總理在政府工作報告中首次提出“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃。“互聯(lián)網(wǎng)+”實際上是創(chuàng)新2.0下的互聯(lián)網(wǎng)與傳統(tǒng)行業(yè)融合發(fā)展新形態(tài)、新業(yè)態(tài)，是知識社會創(chuàng)新2.0推動下的互聯(lián)網(wǎng)形態(tài)演進及其催生的經(jīng)濟社會發(fā)展新形態(tài)。這讓我們看到了旅游行業(yè)未來發(fā)展的一條新路，即互聯(lián)網(wǎng)與傳統(tǒng)旅游行業(yè)融合創(chuàng)新，協(xié)同增效，共同創(chuàng)造新的價值。以旅行社行業(yè)為例，中青旅正式發(fā)布了“遨游網(wǎng)+”戰(zhàn)略計劃，率先提出了新的旅游行業(yè)o2o發(fā)展思路，其他各大旅游社也紛紛在“互聯(lián)網(wǎng)+”框架內(nèi)做文章。傳統(tǒng)旅行社加入電商大戰(zhàn)、發(fā)力移動端，而OTA們也紛紛選擇平臺化戰(zhàn)略，依靠傳統(tǒng)旅行社的服務和產(chǎn)品以期達到共贏的目的。線上與線下的融合日益深入。未來，旅游圈內(nèi)的“互聯(lián)網(wǎng)+”會進一步向多元化、多維度方向進行，最終將構(gòu)建出一個全新的旅游生態(tài)系統(tǒng)。旅游“十三五”規(guī)劃應適應這一形式，做好“互聯(lián)網(wǎng)+旅游”的文章，在旅游產(chǎn)品開發(fā)、旅游服務配套、旅游營銷與推廣、旅游產(chǎn)品銷售等方面制定相應的“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略措施。

（三）“多規(guī)合一”理念下深度銜接相關規(guī)劃

2014年3月16日，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》發(fā)布（以下簡稱《規(guī)劃》）。《規(guī)劃》指出，要推動有條件地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等“多規(guī)合一”。由于各種因素的限制，目前“多規(guī)合一”仍然在探索階段，并未形成成熟、可借鑒的模式。旅游產(chǎn)業(yè)關聯(lián)度大、產(chǎn)業(yè)鏈長、帶動力強，旅游規(guī)劃本身就與土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃及社會經(jīng)濟規(guī)劃具有密切的聯(lián)系，旅游規(guī)劃應該成為“多規(guī)合一”重要的板塊與環(huán)節(jié)，即使目前還沒有條件形成以旅游為龍頭的“多規(guī)合一”，但在目前“多規(guī)合一”的理念導向下，旅游“十三五”規(guī)劃應深度銜接相關規(guī)劃，與國民經(jīng)濟規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃、道路交通規(guī)劃、文物保護規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃以及其他產(chǎn)業(yè)“十三五”規(guī)劃有效協(xié)調(diào)，使旅游“十三五”規(guī)劃能得到各方支持，切實落地實施。

（四）全民關注生態(tài)環(huán)境下切實促進生態(tài)文明建設

近年來，生態(tài)環(huán)境事件頻發(fā)，人們環(huán)境意識逐漸加強，政府也比以往任何時候都更關注環(huán)境保護，并相應出臺了一系列的生態(tài)保護措施和綱領性文件。國家領導人多次提到霧霾等環(huán)境問題治理；2015年3月，環(huán)保部重啟綠色GDP研究；2015年4月2日，國務院正式出臺備受矚目的《水污染防治行動計劃》（以下簡稱“水十條”）。一系列政策和措施從各個方面加強生態(tài)環(huán)境保護，必將對我國推進整個生態(tài)文明建設和美麗中國建設，乃至經(jīng)濟社會發(fā)展方式和生活方式的轉(zhuǎn)變產(chǎn)生重要而深遠的影響，意義重大。旅游產(chǎn)業(yè)作為無污染的生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)，將成為貫徹“水十條”、調(diào)整區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要方向。在旅游“十三五”規(guī)劃編制中，應更進一步發(fā)揮旅游產(chǎn)業(yè)的生態(tài)優(yōu)勢，開發(fā)生態(tài)旅游產(chǎn)品，同時更嚴格保護生態(tài)環(huán)境，避免一切破壞環(huán)境的旅游開發(fā)運營，做實旅游環(huán)境保護規(guī)劃，使其具體化、規(guī)則化和可操作化，切實促進生態(tài)文明和美麗中國建設。

（五）“一帶一路”戰(zhàn)略下提升旅游整體競爭力

2013年9月和10月，國家主席習近平出訪中亞和南亞時，提出與周邊國家共建新絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路的倡議，也就是“一帶一路”的戰(zhàn)略倡議。經(jīng)過將近兩年的醞釀和發(fā)展，“一帶一路”進入了規(guī)劃藍圖和實質(zhì)發(fā)展的階段。在未來相當長的時間里，“一帶一路”將作為中國走出去的最重要的全球化戰(zhàn)略，對旅游業(yè)也將產(chǎn)生深遠的影響。2015年，國家旅游局以舉辦“絲綢之路旅游”主題年為契機，集中推廣“絲綢之路”沿線悠久的歷史、燦爛的文化和豐富的旅游資源，形成密集強大的宣傳攻勢，強化聚合效應，進一步激發(fā)國際旅游業(yè)界和入境游市場對“絲綢之路旅游”的向往和熱情，讓世界更好地了解“美麗中國”。“一帶一路”戰(zhàn)略幾乎涉及所有省份，是各地優(yōu)質(zhì)旅游產(chǎn)品走向國際市場的有效路徑，被視為中國旅游業(yè)發(fā)展的新引擎。地方旅游“十三五”規(guī)劃的編制應緊跟“一帶一路”戰(zhàn)略，借戰(zhàn)略之東風，加強旅游基礎和服務設施建設；對接國內(nèi)和國際市場，進一步提升旅游產(chǎn)品結(jié)構(gòu)；積極融入“大絲路”旅游線路，進行區(qū)域合作……；從多個層面提升旅游的整體競爭力。

（六）高速發(fā)展的新時代把握未來5-10年發(fā)展趨勢

我們處在一個高速發(fā)展的時代。高鐵路網(wǎng)的快速建設、信息化高速發(fā)展帶來交通區(qū)位、經(jīng)濟發(fā)展方式、意識形態(tài)的深刻變革，社會發(fā)展日新月異。盡管旅游“十三五”規(guī)劃是五年短期規(guī)劃，但身處這樣變化的時代，必須把握好未來中長期發(fā)展趨勢，才能對近期目標做出更合理的安排。所以，旅游“十三五”規(guī)劃，應著手于近五年進行部署，但更應著眼于未來，把握未來5-10年發(fā)展趨勢。

三、旅游“十三五”規(guī)劃編制技術路線

旅游“十三五”規(guī)劃的編制，主要從背景分析、目標與戰(zhàn)略定位、實現(xiàn)路徑與抓手、五年行動計劃四個方面著手進行。

背景分析包括對中國經(jīng)濟發(fā)展大背景及五年發(fā)展趨勢分析、旅游產(chǎn)業(yè)本身發(fā)展趨勢判斷、規(guī)劃區(qū)域經(jīng)濟社會基礎及旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)地位分析、規(guī)劃區(qū)域“十二五”期間旅游發(fā)展狀況以及出現(xiàn)的問題分析、旅游與相關規(guī)劃協(xié)調(diào)分析。

目標與戰(zhàn)略定位主要是在全面背景分析的基礎上，著眼于5-10年的中長期發(fā)展，著手于5年的近期發(fā)展，確立旅游產(chǎn)業(yè)在區(qū)域經(jīng)濟中的地位、旅游總體定位及發(fā)展戰(zhàn)略、五年近期目標體系構(gòu)建。

實現(xiàn)路徑與抓手是在目標與定位確定的基礎上，對于旅游空間布局和功能分區(qū)、重點項目建設、旅游基礎設施及服務設施配套體系建設、泛旅游產(chǎn)業(yè)體系建設、旅游引導的城鄉(xiāng)一體化建設等進行規(guī)劃。

五年行動計劃，是在實現(xiàn)路徑和抓手明確的前提下，對接政府落地實施的要求，全面部署五年旅游開發(fā)建設及運營管理方方面面的事務，制定可操作性強的五年計劃，指導“十三五”期間逐年實施，最終完成“十三五”旅游發(fā)展目標。

四、綠維創(chuàng)景編制旅游“十三五”規(guī)劃的優(yōu)勢

旅游“十三五”規(guī)劃的編制需要宏觀理念的指導。綠維創(chuàng)景經(jīng)過10年的實踐積累，構(gòu)建了具有高度的、完善的、可指導旅游發(fā)展的理念體系——九大文旅綜合開發(fā)理念及八大旅游開發(fā)運營模式。綠維創(chuàng)景始終站在行業(yè)發(fā)展的前沿，洞悉行業(yè)發(fā)展趨勢，以游憩方式創(chuàng)新策劃為基礎、以文化挖掘及體驗為突破點、以旅游產(chǎn)品設計為核心、以商業(yè)模式落地為關鍵，綜合運用旅游引導的區(qū)域綜合開發(fā)模式、旅游引導的新型城鎮(zhèn)化模式、泛旅游產(chǎn)業(yè)整合與產(chǎn)業(yè)集群化模式、泛旅游產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)規(guī)劃模式等理念，為客戶提供運作建設方案、操作計劃與運營服務，指導旅游產(chǎn)業(yè)的大發(fā)展。

綠維創(chuàng)景還擁有強大的專家團隊的支持，匯聚了旅游管理、城市規(guī)劃、建筑景觀、人文社科、經(jīng)濟金融等多個專業(yè)的300余名人才，這里既有具有政府旅游運營及旅游規(guī)劃經(jīng)驗的專家，也有從策劃規(guī)劃到設計落地具有高效執(zhí)行力的專業(yè)團隊。

在理念與團隊的雙重支撐下，綠維創(chuàng)景在走過的10年中，成功地為多個區(qū)縣市編制了旅游“十一五”規(guī)劃、旅游“十二五”規(guī)劃、旅游發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)專項規(guī)劃等。在十三五規(guī)劃的開局之年，綠維創(chuàng)景也在深度發(fā)力，積極的參與到這一對未來旅游發(fā)展具有重要歷史意義的事件中。我們期望與政府通力合作，在未來五年內(nèi)，實現(xiàn)旅游產(chǎn)業(yè)地位與價值的“雙升”。

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