發展改革委主任解讀《關于加快推進生態文明建設的意見》

近日，中共中央、國務院印發了《關于加快推進生態文明建設的意見》。國家發展改革委黨組書記、主任徐紹史同志就此接受了新聞媒體的聯合采訪。

記者：最近，以黨中央、國務院名義印發了加快推進生態文明建設的意見，規格非常高。請問，為什么要出臺這個文件？有什么重要意義？

徐紹史：黨中央、國務院歷來高度重視生態文明建設。黨的十八大作出了把生態文明建設放在突出地位，納入中國特色社會主義事業“五位一體”總布局的戰略決策，十八屆三中全會提出加快建立系統完整的生態文明制度體系，十八屆四中全會要求用嚴格的法律制度保護生態環境。最近，黨中央、國務院印發《關于加快推進生態文明建設的意見》，既是落實中央精神的重要舉措，也是基于我國國情作出的戰略部署。

我國資源環境方面的基本國情，可以用兩句話來概括，一句話是資源環境瓶頸制約加劇特別是環境承載能力已達到或接近上限，另一句話是生態文明建設總體滯后于經濟社會發展。具體表現在三個方面：

一是資源約束趨緊。重要資源人均占有量遠低于世界平均水平，耕地、淡水人均占有量只相當于世界平均水平的43%、28%；石油、天然氣等戰略性資源對外依存度持續攀升，2014年已經達到59.5%、31%；特別是發展方式依然比較粗放，進一步加劇了資源約束，我國單位GDP能耗是世界平均水平的2倍。

二是環境污染嚴重。污染物排放總量遠超環境容量，大氣、水、土壤污染問題比較突出，霧霾天氣頻發，2014年74個重點城市中只有8個空氣質量達標。

三是生態系統退化。森林總量不足，草原退化、水土流失、荒漠化等問題嚴峻，全國生態整體惡化趨勢尚未得到根本遏制。

可以說，資源環境已經成為實現全面建成小康社會目標最緊的約束、最矮的短板，是一個躲不開、繞不過、退不得的必須解決的緊迫問題。

《意見》是中央就生態文明建設作出專題部署的第一個文件，充分體現了以習近平同志為總書記的黨中央對生態文明建設的高度重視?！兑庖姟访鞔_了生態文明建設的總體要求、目標愿景、重點任務和制度體系，突出體現了戰略性、綜合性、系統性和可操作性，是當前和今后一個時期推動我國生態文明建設的綱領性文件。打個形象的比喻，黨的十八大和十八屆三中、四中全會就生態文明建設作出了頂層設計和總體部署，《意見》就是落實頂層設計和總體部署的時間表和路線圖，措施更具體，任務更明確。

記者：您認為應該從哪些方面加快生態文明建設？

徐紹史：生態文明建設的關鍵，是處理好人與自然的關系，使經濟社會發展建立在資源能支撐、環境能容納、生態受保護的基礎上，使青山常在、清水長流、空氣常新，讓人民群眾在良好生態環境中生產生活。形象地說，生態文明建設就是既要金山銀山、也要綠水青山，而且綠水青山就是金山銀山。

我們認為，生態文明建設不僅僅局限于“種草種樹”、“末端治理”，而是發展理念、發展方式的根本轉變，涉及經濟、政治、文化、社會建設方方面面，并與生產力布局、空間格局、產業結構、生產方式、生活方式，以及價值理念、制度體制緊密相關，是一項全面而系統的工程，是一場全方位、系統性的綠色變革，必須人人有責、共建共享。具體來說：

首先是要加快生產方式的綠色化，就是要通過生態文明建設，構建起科技含量高、資源消耗低、環境污染少的產業結構，大力發展綠色產業，培育新的經濟增長點。

其次是要推進生活方式的綠色化，加快形成勤儉節約、綠色低碳、文明健康的生活方式和消費模式。

第三是要弘揚生態文明主流價值觀，把生態文明納入社會主義核心價值體系，形成人人、事事、處處、時時崇尚生態文明的社會新風尚。

第四是要健全系統完整的制度體系，通過最嚴格的制度、最嚴密的法治，對各類開發、利用、保護自然資源和生態環境的行為，進行規范和約束。

記者：剛才您說到要通過最嚴格的制度、最嚴密的法治為生態文明建設提供保障，請問，《意見》在這方面有何考慮？

徐紹史：《意見》按照源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究的“16字”整體思路，提出了嚴守資源環境生態紅線、健全自然資源資產產權和用途管制制度、健全生態保護補償機制、完善政績考核和責任追究制度等10個方面的重大制度。這里，我簡要點幾個關鍵制度：

一是紅線管控制度，從資源、環境、生態三個方面提出了紅線管控的要求，將各類開發活動限制在資源環境承載能力之內。一個是設定資源消耗的上限，合理設定資源消耗“天花板”；一個是嚴守環境質量的底線，確保各類環境要素質量“只能更好、不能變壞”；再一個是劃定生態保護的紅線，遏制生態系統退化的趨勢。

二是產權和用途管制制度，在產權制度上，要求對自然生態空間進行統一確權登記；在用途管制上，確定各類國土空間開發、利用、保護邊界，實現能源、水資源、礦產資源按質量分級、梯級利用。

三是生態補償制度，要求加快建立讓生態損害者賠償、受益者付費、保護者得到合理補償的機制，具體有縱向和橫向補償兩個維度?？v向，就是要加大對重點生態功能區的轉移支付力度，逐步提高其基本公共服務水平；橫向，就是引導生態受益地區與保護地區之間、流域上游與下游之間，通過多種方式實施補償，規范補償運行機制。通過完善生態補償制度，使生態保護者肯出力、愿意干、守得住“綠水青山”。

四是政績考核和責任追究制度，《意見》明確，各級黨委、政府對本地區生態文明建設負總責，實行差別化的考核機制，要大幅增加資源、環境、生態等指標的考核權重，發揮好“指揮棒”的作用。對于造成資源環境生態嚴重破壞的領導干部，還要終身追責。

記者：《意見》對于推進生態文明建設作出了哪些具體部署？

徐紹史：按照中央決策部署，國家發改委會同有關部門歷時2年多的時間，研究起草了《意見》?！兑庖姟凡扇l塊結合的構架，包括9個部分共35條。主要內容概括起來就是“五位一體、五個堅持、四項任務、四項保障機制”。

“五位一體”，就是圍繞十八大關于“將生態文明建設融入經濟、政治、文化、社會建設各方面和全過程”的要求，提出了具體的實現路徑和融合方式。

“五個堅持”，就是堅持把節約優先、保護優先、自然恢復為主作為基本方針，堅持把綠色發展、循環發展、低碳發展作為基本途徑，堅持把深化改革和創新驅動作為基本動力，堅持把培育生態文化作為重要支撐，堅持把重點突破和整體推進作為工作方式，將中央關于生態文明建設的總體要求明晰細化。

“四項任務”，就是明確了優化國土空間開發格局、加快技術創新和結構調整、促進資源節約循環高效利用、加大自然生態系統和環境保護力度等4個方面的重點任務。

“四項保障機制”，就是提出了健全生態文明制度體系、加強統計監測和執法監督、加快形成良好社會風尚、切實加強組織領導等4個方面的保障機制。

記者：《意見》提出的各項目標任務將如何落實？

徐紹史：我們考慮，至少應該從三個方面推進《意見》確定的目標任務的落實。

一是強化統籌協調?！兑庖姟芬?，各級黨委和政府對本地區生態文明建設負總責，各有關部門要密切協調配合，共同形成推進生態文明建設的強大工作合力。

二是開展先行先試。注重頂層設計與地方實踐的結合，深入開展生態文明先行示范區建設，探索生態文明建設的有效模式，形成可復制、可推廣的制度成果。

三是細化實施方案。根據《意見》要求，各地要抓緊提出實施方案，相關部門要研究制定行業性和專題性規劃，國家發改委將按照中央要求抓緊制定《意見》分工方案，逐項分解目標任務，推動每一項任務落實落地。

記者：您認為《意見》最突出的亮點或特點是什么？

徐紹史：我覺得，《意見》最突出的亮點或特點有兩個方面。

一個是通篇貫穿了綠水青山就是金山銀山的理念。《意見》從指導思想、基本原則、主要目標、重點任務、制度安排、政策措施等各個方面，都體現了這一基本理念。比如，在指導思想上明確提出了“藍天常在、青山常在、綠水常在”的要求。又比如，在基本原則里強調，堅持把“綠色發展、循環發展、低碳發展”作為基本途徑，經濟社會發展必須與生態文明建設相協調。再比如，在健全政績考核制度方面，要求把資源消耗、環境損害、生態效益等指標納入經濟社會發展綜合評價體系，大幅增加考核權重，強化指標約束。

另一個是通篇體現了人人都是生態文明建設者的理念。《意見》強調，無論是政府、企業或個人，都是生態文明的重要建設者，生產、生活過程中都應該自覺踐行生態文明的要求，合理開發、利用、保護自然資源和生態環境，使生態文明建設成為人人有責、共建共享的過程。

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