林峰：政策漸明朗，特色小鎮(zhèn)發(fā)展開始“做減法”

 今年8月至今，關(guān)于特色小鎮(zhèn)的(擬)投資總額超過1000億元，不過在業(yè)內(nèi)專家看來，這并非特色小鎮(zhèn)建設(shè)再現(xiàn)熱潮，只是正常推進(jìn)而已。而隨著8月底，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《國(guó)家發(fā)展改革委辦公室關(guān)于建立特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展機(jī)制的通知》，特色小鎮(zhèn)政策日漸明朗，其建設(shè)進(jìn)一步被“糾偏”，投資也趨于理性。盡管各地特色小鎮(zhèn)投建依然如火如荼，但不再像之前一哄而上，“做減法”是特色小鎮(zhèn)健康發(fā)展的重要一步。

政策加碼，投資趨理性

根據(jù)公開信息，自8月1日至9月19日，全國(guó)多地計(jì)劃投資建設(shè)(含已啟動(dòng))的特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目金額超過1000億元，其中金額較大的包括山西大同御河運(yùn)動(dòng)休閑特色小鎮(zhèn)總投資約198億元、泰禾擬在深汕特別合作區(qū)建設(shè)國(guó)家康養(yǎng)特色小鎮(zhèn)，總投資180億元。在這些特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目中，聚焦的產(chǎn)業(yè)包括航空航天、空港、溫泉、運(yùn)動(dòng)休閑、體育風(fēng)情、游艇等。

此外，近期江蘇省表示目前已發(fā)布了56個(gè)省級(jí)特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建名單，爭(zhēng)取有3年至5年時(shí)間，培育100個(gè)左右特色小鎮(zhèn);日前河北旅游委出臺(tái)《河北省國(guó)家全域旅游示范省創(chuàng)建規(guī)劃》，表示將打造100個(gè)旅游特色小鎮(zhèn)。

對(duì)此，綠維文旅董事長(zhǎng)林峰博士表示，這并不是特色小鎮(zhèn)建設(shè)出現(xiàn)熱潮，只是特色小鎮(zhèn)不斷出現(xiàn)項(xiàng)目以及正常推進(jìn)而已。相比此前已命名的千余個(gè)特色小鎮(zhèn)幾萬億元的投資量，上述特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目的體量并不大。數(shù)據(jù)顯示，截至今年2月，全國(guó)兩批特色小鎮(zhèn)試點(diǎn)403個(gè)，加上各地方創(chuàng)建的省級(jí)特色小鎮(zhèn)，數(shù)量超2000多個(gè)。

去年12月，國(guó)家發(fā)改委、原國(guó)土資源部、原環(huán)保部、住建部四部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于規(guī)范推進(jìn)特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》，提出不能把特色小鎮(zhèn)當(dāng)成筐、什么都往里裝，要嚴(yán)防政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)控房地產(chǎn)化傾向，嚴(yán)格節(jié)約集約用地，嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線。林峰認(rèn)為，上述四部委的文件的出臺(tái)后，特色小鎮(zhèn)建設(shè)實(shí)際上處于停滯狀態(tài)，而不是持續(xù)發(fā)酵發(fā)熱狀態(tài)。

今年3月上旬，相關(guān)政策加碼。國(guó)家發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于實(shí)施2018年推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)的通知》中提出，將對(duì)403個(gè)全國(guó)特色小城鎮(zhèn)、96個(gè)全國(guó)運(yùn)動(dòng)休閑特色小鎮(zhèn)，開展定期測(cè)評(píng)和優(yōu)勝劣汰，其意味著，已公布的499個(gè)特色小鎮(zhèn)部分面臨被淘汰的風(fēng)險(xiǎn)。

類似制度在特色小鎮(zhèn)的興起之地浙江早已有之，開展特色小鎮(zhèn)年度考核，是浙江省特色小鎮(zhèn)的建設(shè)機(jī)制之一。2016年浙江首批特色小鎮(zhèn)年度考核中，有3個(gè)小鎮(zhèn)被警告、1個(gè)被降格。2017年8月，在浙江78個(gè)特色小鎮(zhèn)的考核中，有5個(gè)特色小鎮(zhèn)被降格、6個(gè)特色小鎮(zhèn)被警告。而在近期，浙江又有7個(gè)特色小鎮(zhèn)被降格、6個(gè)特色小鎮(zhèn)被淘汰。

林峰認(rèn)為，因?yàn)橛刑厣℃?zhèn)命名制，才有降格和淘汰等，一些特色小鎮(zhèn)沒有創(chuàng)建過程，就要政府給錢建設(shè)，這肯定有問題。不能產(chǎn)生市場(chǎng)化效果以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展聯(lián)動(dòng)效應(yīng)的，那些沽名釣譽(yù)的純粹地產(chǎn)開發(fā)的“特色小鎮(zhèn)”，沒有創(chuàng)造發(fā)展空間和價(jià)值，就會(huì)被淘汰掉。真正有生命力的，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)能夠有帶動(dòng)作用的，才能夠獲得方方面面的共同支持，有更好的發(fā)展。

進(jìn)一步糾偏 “做減法”

《國(guó)家發(fā)展改革委辦公室關(guān)于建立特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展機(jī)制的通知》(簡(jiǎn)稱《通知》)中的一個(gè)重點(diǎn)即是告別命名制，實(shí)行創(chuàng)建達(dá)標(biāo)制，其提出“逐年組織各地區(qū)挖掘并推薦模式先進(jìn)、成效突出、經(jīng)驗(yàn)普適的特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)，按照少而精原則從中分批選擇典型案例，總結(jié)提煉特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)鎮(zhèn)人文融合和機(jī)制政策創(chuàng)新等典型經(jīng)驗(yàn)，以有效方式在全國(guó)范圍推廣，發(fā)揮引領(lǐng)示范帶動(dòng)作用。”

《通知》還明確提出“堅(jiān)決淘汰一批缺失產(chǎn)業(yè)前景、變形走樣異化的小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)”。“統(tǒng)一實(shí)行有進(jìn)有退的創(chuàng)建達(dá)標(biāo)制，避免一次命名制，防止各地區(qū)只管前期申報(bào)、不管后期發(fā)展與糾偏。”這意味著曾在“命名制”蔭庇下的特色小鎮(zhèn)，不再享有一勞永逸的安全。

這種不安全感在此之前已有所形成。今年3月，國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于實(shí)施2018年推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)的通知》提出，對(duì)已公布的兩批403個(gè)全國(guó)特色小城鎮(zhèn)、96個(gè)全國(guó)運(yùn)動(dòng)休閑特色小鎮(zhèn)，開展定期測(cè)評(píng)和優(yōu)勝劣汰。省級(jí)人民政府要強(qiáng)化主體責(zé)任，調(diào)整優(yōu)化特色小鎮(zhèn)實(shí)施方案、創(chuàng)建數(shù)量和配套政策。

林峰認(rèn)為，《通知》是一次糾偏，是特色小鎮(zhèn)建設(shè)往前推進(jìn)的重要一步，高質(zhì)量、創(chuàng)建、示范是其關(guān)鍵詞，其傳遞出的文件精神不是又開始大規(guī)模發(fā)展特色小鎮(zhèn)，而是高質(zhì)量發(fā)展特色小鎮(zhèn)，對(duì)特色小鎮(zhèn)先做減法，“不是大上快上，而是收攤子”。

在他看來，這一邏輯是先高標(biāo)準(zhǔn)尋找特色小鎮(zhèn)示范項(xiàng)目，通過示范項(xiàng)目的總結(jié)來進(jìn)一步進(jìn)行特色小鎮(zhèn)政策調(diào)整以及創(chuàng)建的推進(jìn)。其中傳遞的信息包括：第一，讓大家看到特色小鎮(zhèn)建設(shè)工作的重要性和價(jià)值，還繼續(xù)往前推進(jìn);第二，特色小鎮(zhèn)建設(shè)推進(jìn)的方式不再是原來一哄而上，出現(xiàn)種種問題，而是要致力于更高質(zhì)量、更高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，明確創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)的方向，所以絕大多數(shù)一哄而上的特色小鎮(zhèn)，暫時(shí)都不可能獲得政策支持和直接推進(jìn)。

此前命名制實(shí)行“多而廣”發(fā)展策略，比如2016年7月18日住建部、國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》中，2020年的目標(biāo)是培育1000個(gè)特色小鎮(zhèn)。而《通知》確立的思路是“少而精”，要求各省級(jí)發(fā)改委推薦不多于2個(gè)典型案例，最終這一批的特色小鎮(zhèn)、特色小城鎮(zhèn)得以審批的將在70個(gè)以內(nèi)。

仰賴市場(chǎng)的力量

在林峰看來，《通知》是對(duì)現(xiàn)有特色小鎮(zhèn)建設(shè)的一個(gè)審慎的初步推動(dòng)，關(guān)于下一步如何大規(guī)模推進(jìn)建設(shè)，還沒有具體內(nèi)容。特色小鎮(zhèn)接下來怎么走，此前暴露出的問題如何解決，還需要仰賴市場(chǎng)的力量。

《通知》對(duì)此也提出了要求，即突出特色小鎮(zhèn)的根本——產(chǎn)業(yè)發(fā)展。其中提出“以引導(dǎo)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展為核心”，在基本原則中提出“堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)立鎮(zhèn)”，要做到“立足各地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)，全面優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，引導(dǎo)企業(yè)擴(kuò)大有效投資，發(fā)展特色小鎮(zhèn)投資運(yùn)營(yíng)商，打造宜業(yè)宜居宜游的特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)，培育供給側(cè)小鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)。”

同時(shí)，《通知》在特色小鎮(zhèn)的指標(biāo)類型排列中，將“宜業(yè)”放在首位，特色小城鎮(zhèn)數(shù)據(jù)指標(biāo)類型中“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”放在首位，發(fā)展導(dǎo)向的明確可見一斑。

產(chǎn)業(yè)的準(zhǔn)確定位和推進(jìn)發(fā)展，關(guān)鍵在于尊重市場(chǎng)。國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心學(xué)術(shù)委秘書長(zhǎng)馮奎曾表示，在特色小鎮(zhèn)發(fā)展過程中，企業(yè)是主體，政府是主導(dǎo)，要重視市場(chǎng)化主體的作用，政府主要是從規(guī)劃上進(jìn)行理念引領(lǐng)和管控，并對(duì)重要的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行把握，而不是大包大攬，更不是自己赤膊上陣，非理性地發(fā)展特色小鎮(zhèn)。

國(guó)家發(fā)改委規(guī)劃司副司長(zhǎng)周南認(rèn)為，不少特色小鎮(zhèn)失敗的原因都源于“急”。比如企業(yè)急于獲取資金和政策上的傾斜，特別是地產(chǎn)商，在前兩年比較困難時(shí)，轉(zhuǎn)型中有困惑，覺得特色小鎮(zhèn)可以有一番新的作為，至少可以先把地拿了。但他們卻沒有認(rèn)真去研究，這個(gè)地方有沒有適合發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，企業(yè)做這個(gè)項(xiàng)目有沒有盈利的能力，盈利模式是什么。周南還認(rèn)為，成功的特色小鎮(zhèn)首先都是遵循規(guī)律，不搞跨越階段，不盲目追風(fēng)。其次就是規(guī)劃先行，無論是產(chǎn)業(yè)發(fā)展，還是空間規(guī)劃，都做了精心謀劃，富有特色。最后都是以人為本，注重基礎(chǔ)設(shè)施和生活環(huán)境的配套，做到既重面子，也重里子。

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