邵琪偉：規范市場秩序 提升服務質量　旅游業發展要讓人民群眾更加滿意

同志們：

兩天來，全國旅游局長研討班圍繞主題進行了充分研討。國家旅游局黨組對辦好本次研討班非常重視，局黨組決定把第二季度黨組中心組集體學習和全國旅游局長研討班的主題同時確定為規范旅游市場秩序、提升旅游服務質量。今年上半年我們還相繼召開了全國旅游監管工作會議和全國旅游紀檢監察暨行風建設工作會議，對旅游監管和行風建設工作分別作了部署。研討班期間，王志發同志通報了上半年工作情況和下半年重點工作，杜一力同志通報了旅游法草案基本內容和起草工作進展情況，杜江同志通報了當前旅游市場秩序情況。分組討論中，與會同志都作了充分準備，討論的很熱烈，大家結合自己的工作實踐暢談體會，交流經驗，提出了很多非常好的意見與建議。對同志們的意見和建議，我們將認真歸納整理，充分吸收到實際工作之中。從同志們的發言中也看得出來，全國31個省區市、新疆生產建設兵團及重點旅游城市在規范旅游市場秩序、提升旅游服務質量工作上，下了很大的功夫，想了很多的招數，做了大量的工作，取得了很大的成效。我借此機會代表國家旅游局黨組向同志們表示衷心的感謝！

通過兩天來的研究和討論，大家一致認為，規范旅游市場秩序、提升旅游服務質量是全國各級旅游部門長期的重點工作和重點任務；讓人民群眾更加滿意是我們全部工作的出發點和落腳點，并要以此進一步統一全行業思想?？偟目矗敬窝杏懓鄷r間雖短，但主題鮮明，內容豐富，效果很好。下面，我談幾點體會。不當之處，請同志們指正。

一、讓人民群眾更加滿意，是旅游業發展和旅游工作必須堅持的出發點和落腳點

胡錦濤總書記指出：“黨的一切奮斗和工作都是為了造福人民，要始終把實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益作為黨和國家一切工作的出發點和落腳點”。發展旅游業是黨和國家事業的有機組成部分。發展旅游業的根本宗旨同樣是為了造福人民、讓廣大人民群眾更加滿意。隨著我國旅游業進入大眾化、產業化發展的新階段，旅游在人民生活中的地位和作用越來越高，旅游越來越成為人民群眾重要的生活內容，與此同時，人民群眾要求旅游產品進一步多樣化、特色化，旅游服務進一步標準化、人性化，旅游設施配套進一步便利化、專業化。隨著人民群眾旅游參與度的提高，旅游滿意度逐漸成為全社會的關注點之一。從全國旅游業發展的實際出發，要做到讓人民群眾更加滿意，當務之急我們必須扎扎實實地抓好規范旅游市場秩序、抓好提升旅游服務質量。人民群眾特別是廣大游客滿意不滿意應當成為旅游工作的出發點和落腳點。

當然，這也是轉變旅游發展方式的基本要求。經過改革開放三十多年的發展，我國已成為世界旅游大國，但從發展質量和綜合水平看，我們與旅游發達國家相比還有很大的差距。2009年國務院提出了旅游業發展兩大戰略目標，三年來全國已有28個省區市將旅游業定位為支柱產業、戰略性支柱產業和現代服務業，在這個問題上全國基本做到了認識一致，措施到位，成效明顯。但如何把旅游業發展的讓人民群眾更加滿意，實現旅游業速度、結構、質量、效益相統一，在這方面思想認識和工作力度還有很大的提升空間。發展旅游業過程中的“重硬輕軟”、“重建輕管”問題仍然非常突出，旅游市場秩序、旅游服務質量方面存在的問題還很多。我們應該看到，重視服務質量提升、重視軟件建設，不僅不會影響旅游業的發展速度，反而會長久地提升旅游業的競爭力。發展旅游業必須對人民負責、對事業負責，誠心誠意為人民謀福利，讓人民群眾更加滿意。脫離了這一根本，就難以建成真正的世界旅游強國。

在這里我想提出一個觀點，就是轉變發展方式必須轉變工作方式。從某種意義上講，轉變發展方式首先要轉變工作方式，不轉變工作方式就難以轉變發展方式。從旅游業轉變發展方式來講，同樣必須加快轉變工作方式。而轉變工作方式很重要的一個方面，就是要充分認識到，發展旅游業必須“軟硬并重”，兩手都要抓。既要抓硬件，充分調動各地各部門的積極性，滿足人民群眾不斷增長的旅游需求；又要高度重視抓軟件，抓規范旅游市場秩序和提高旅游服務質量，讓人民群眾更加滿意。這樣，廣大人民群眾特別是廣大游客對我們工作的滿意度就會不斷的提高。因此，必須要始終把規范旅游市場秩序、提升旅游服務質量作為我們的工作重點。

二、必須堅持標本兼治、疏堵結合，這是抓好規范市場秩序和提升服務質量工作的基本方針

當前旅游市場上出現的諸多問題，既是社會轉型期各種矛盾在旅游業中的反映，也是旅游業發展供給和需求結構性不平衡的反映，這里既有我國市場經濟體制還不夠完善的客觀原因，也有旅游業法律法規不健全、執法不嚴等主觀原因。堅持標本兼治、疏堵結合的基本方針，是我國旅游業發展實踐的總結，也是發展的需要。

在規范市場秩序和提升服務質量工作過程中，治標與治本是辯證的關系，治標可以為治本創造基礎和條件，治本可以不斷鞏固治標的成果，兩者缺一不可。治本是從法律法規、制度、體制、機制上解決問題，包括建立健全旅游法律法規體系、旅游標準化體系，推進旅游誠信體系建設、加強從業人員素質提升和執法隊伍建設等。治標是嚴厲整治損害游客合法權益的違法違規行為，持續地、有針對性地采取階段性的措施與對策并取得成效。不治本，治標的成果就難以鞏固；不治標，規范旅游市場秩序的階段性效果就體現不出來，人民群眾就不滿意，因此必須標本兼治。同時，要從“疏”、“堵”兩方面尋找標本兼治之策。總的看“堵”比“疏”簡單，但卻容易忽略解決深層次矛盾，只能治標，而不能治本；而“疏”周期較長，短期內成效不明顯，治標不力，治本也難奏效，因此必須疏堵結合。

當前我們正在全力配合全國人大財經委做好《旅游法》起草工作，爭取早日報送全國人大常委會審議?！堵糜畏ā烦雠_后，接下來就要抓緊研究《旅行社條例》、《導游人員管理條例》、《中國公民出國旅游管理辦法》三部行政法規和一些部門規章的修訂工作。同時，要運用標準化手段引導旅游企業提高質量、優質服務，針對旅游市場中的薄弱環節，加快制定和完善相關的國家標準和行業標準，切實發揮旅游標準規范經營管理和旅游服務的作用。要繼續組織好“文明旅游、理性消費”的旅游公益宣傳活動。各級旅游部門和旅游協會，特別是客源地的城市和地區，在旅游旺季前，應采取多種方式，及時向人民群眾宣傳旅游知識，提高旅游者對旅游服務的鑒別能力，引導廣大游客文明旅游、健康旅游、理性消費。各級旅游部門也要在依法行政、科學管理和主動服務上做好表率。

同時，要嚴格執法，突出抓好執法監督和違法查處工作。旅游市場失范問題長期解決不了，其中一個重要原因是有法不依、執法不嚴，甚至有的地方行政不作為。治理惡性低價競爭、掛靠承包、強迫和變相強迫消費，包括重點城市的“一日游”，都有法律依據，旅游部門要克服為難情緒，更不能袒護違法行為，要敢于較真碰硬，發現一起，查處一起，決不姑息。特別是《旅游法》出臺后，如果不能得到很好地執行，我們將很難向各方面做出交代。從現在開始我們各級旅游主管部門就要做好思想準備，把貫徹執行《旅游法》的準備工作做好。

三、必須堅持改革創新、與時俱進，不斷加強和完善旅游監管體制機制

隨著時代變化和旅游業發展，旅游監管工作也需要因時而變，因勢而變，因地制宜。要把握社會管理和市場監管規律，立足旅游行業特點和優勢，積極利用新技術，通過制度、管理、方式和手段等一系列改革創新，來建立健全旅游市場監管體制機制。

一是要持續加強旅游誠信體系建設。誠信是社會生活中個人與個人、個人與社會、組織與組織之間必須具有的社會道德和必須遵守的規則，其主要特征是市場主體在實現個體利益時，不以損害他人利益和公共利益為代價。在旅游業發展中，誠信就是要讓游客放心消費，誠不誠信就是要看人民群眾滿不滿意。要在以往工作的基礎上，繼續深入開展旅游誠信活動。要抓好今年在全行業開展的“講誠信、促發展”主題活動，營造“規范經營、理性消費”和“誠信光榮、失信可恥”的旅游環境。要完善誠信約束機制，對不誠信的經營服務行為要曝光，要組織業內媒體設立旅游誠信曝光平臺，定期將旅游投訴處理信息、旅游行政處罰信息、星級飯店和A級景區復核退出信息、旅行社和導游員監督檢查信息等向社會公布，通過社會監督促進旅游企業及從業人員誠信經營。

二是要加強旅游市場依法準入退出制度機制建設。要嚴把旅游市場依法準入關，提高旅游市場主體的“出生”質量，推動一批旅游企業做優做強。完善和嚴格執行退出機制并形成常態化，對違法違規、不合格、無許可無資質經營的旅游企業和無資質、素質差、道德敗壞的旅游從業人員要堅決的清理退出。要加大對星級飯店特別是高星級飯店和4A、5A級景區的檢查復核力度，對硬件不達標、軟件不過關、服務質量差、管理水平低的，該警告的及時發出警告，該退出的堅決予以退出。對那些長期擾亂市場秩序的人員，要建立“黑名單”制度，堅決將他們從旅游從業人員隊伍中清理出去。

三是要探索建立激勵機制和創新績效考核指標。市場監管不能一味的“管”和“壓”，要積極探索獎懲結合的旅游服務質量提升動力機制。對于在市場秩序規范、服務質量提升方面成績優異的地區、企業和個人應進行宣傳和獎勵。國家層面可研究設立國家旅游質量獎項，省級旅游部門可研究設立旅游服務質量引導和獎勵資金。要探索創新旅游業發展水平和工作業績績效考核指標，探索將產業質量和效益、旅游服務質量及游客評價等納入考核指標體系。

四是要充分運用現代科技技術整體提高旅游現代服務業水平。要善于把最新的科技成果轉化應用于市場監管工作中。特別要運用信息技術，加強對旅行社、導游服務的全程監控、對旅游企業服務過程的全程監控等。要積極推動“全國旅游團隊服務管理系統”全面應用，研究開發“全國旅游景區動態監測與游客評價系統”。要積極研究如何利用現代信息技術服務于個人游、自駕游等非團隊游客，完善散客旅游服務體系，并將其作為中長期旅游品質提升工作的重點。

四、必須堅持集中力量、重點突破，力求在解決人民群眾反映強烈的問題上取得實效

規范旅游市場秩序、提升旅游服務質量是一項長期復雜的系統工程，涉及法律法規、體制機制等深層次問題，但必須要從實際出發，堅持持久作戰，善于積小勝為大勝，力爭從局部攻堅突破，每年切實解決1-2個實際問題，在實踐中探索出有效、管用、治本的措施。實踐證明，集中一段時間，針對群眾反映強烈的旅游市場秩序問題，開展專項整治活動是必要的，也是有效的。結合當前正在做的工作，有三項是需要集中力量抓緊突破的。

一是惡性低價競爭問題。惡性低價競爭是旅游市場中的難癥、頑癥。惡性低價競爭問題既有部門職責交叉、執法部門不明確等體制問題，也有旅游部門監管不到位的責任問題，還有旅游企業自身缺乏誠信以及部分旅游者不能理性消費的原因。遏制、扭轉惡性低價競爭要結合本地實際，抓好關鍵環節。要會同工商部門加強對旅游廣告的監管，一旦發現惡性價格競爭和欺詐游客等不法廣告行為，要堅決予以處理。要加強對旅游合同的監督檢查，督促旅行社按照有關法律法規與游客簽訂并嚴格履行旅游合同，堅決打擊不依法簽訂旅游合同和違反合同約定的行為。要嚴肅查處強迫或變相強迫游客消費和違反合同增加另行付費旅游項目的行為。要加強研究分析，存在問題比較多的重點地區，要加大整治工作力度，積極采取措施。同時要從旅游投訴中反映出的重點問題，有針對性地開展專項整治工作。

二是暢通旅游投訴渠道問題。旅游投訴難已成為目前人民群眾對各級旅游部門反映較為強烈的問題之一。有些地方旅游投訴電話無人接聽、接聽不及時，有些地方相互推諉、接后不辦。我們一定要暢通投訴渠道、及時認真處理投訴，規范旅游企業和從業人員的經營行為，形成提升旅游服務質量的倒逼機制。國家旅游局今年將重點加強旅游投訴處置體系建設，進一步建設好旅游投訴和咨詢服務熱線，明確各級旅游部門處理旅游投訴的責任，特別是抓好黃金周和節假日等旅游高峰期間的游客投訴處理工作，努力做到“有訴必查，有訴必復”。

三是導游體制改革問題。在所有旅游從業人員中，導游的數量不是最多的，但其影響力卻是最大的，也是最受社會廣泛關注的。一個好的導游，如文花枝、李靜娜、王新慷、許歡歡等，能感動整個行業和社會。而一個表現差的導游，有可能成為影響整個行業形象的“害群之馬”。近幾年，我們一直在研究導游的準入退出、監督管理、薪酬福利待遇、執業機制和培訓機制等問題，山東省在三個城市進行了導游體制綜合改革先行先試，湖北省在導游薪酬、評級激勵、職業保障、職業生涯發展等機制建設方面進行了積極探索，都為全國層面的改革積累了經驗。國家旅游局除了繼續做好全國導游大賽、導游等級考試、名導進課堂、“中國導游網”優化升級等工作外，今后一段時期將重點研究突破導游依法準入與退出機制，導游職稱體系和職業技術等級制度，導游薪酬保障機制，以及完善導游監督檢查和考核評價制度。

五、必須堅持夯實基礎、狠抓隊伍，不斷加強從業人員素質提升和旅游執法隊伍建設

旅游業的快速發展對現有從業人員的文化素養、職業道德、服務能力和應對各種風險挑戰的能力都提出了更高的要求。旅游從業人員的平均學歷層次、專業化水平和整體能力素質都有待提升，特別是各級各類管理人員、專業技術人員以及導游、景區講解員、賓館飯店的主管領班等一線人員目前都還不能適應發展的需求。旅游從業人員隊伍綜合素質方面存在的問題，已經成為影響旅游服務質量提升的重要因素。從質監執法隊伍情況看，目前全國旅游系統執法機構共769家，專業執法人員4664名，2011年全年受理和協調查處的投訴案件和和咨詢多達500萬件次，人均約1100件次。旅游執法隊伍的現狀也很難適應市場發展和執法需要。

要嚴格旅游從業人員依法準入門檻，加強旅游從業人員管理，提高從業人員道德素質和專業技能，強化工作業績、誠信服務、游客感受的評價考核。要以提高一線旅游人員職業化水平為目標，組織實施旅游培訓計劃，特別要抓好各級各類管理人員、專業技術人員，一線員工包括導游、旅游汽車司機和各類服務人員的崗位培訓。要加強一線旅游人才職業化引導和管理，建立和完善職業能力與職業發展相銜接的有效機制。只有旅游從業人員的能力、素質和水平提高了，旅游服務質量才能真正上得去。各級旅游部門要抓住全國事業單位改革的契機，重視旅游質監隊伍的建設和改革，采取切實有效的措施，實現“明確性質、加強職能、穩定隊伍、改善條件”的改革目標，為做好旅游市場監管工作提供有力的保障。

六、必須堅持綜合治理、統籌協調，善于調動各方面的力量共同做好工作

旅游業是綜合性行業，旅游市場監管涉及多個部門。旅游部門要做到該管的一定要管住，該管好的一定要管好，認真解決“不敢管、不愿管、不會管”的問題。旅游市場秩序是管出來的，在規范旅游市場秩序工作中，管理就是硬道理。當然單靠旅游部門的力量是不夠的，要充分發揮各級政府和各部門的重要作用，在政府（旅游產業領導小組）的統一領導下，形成旅游、工商、公安、商務、衛生、質檢、價格等部門以及居民、游客和媒體廣泛參與的工作機制，從而形成齊抓共管的機制和局面。

同時，還要善于調動各方面的力量共同開展工作。一是要善于用好“全國游客滿意度調查”，積極督促引導各旅游城市特別是優秀旅游城市政府加大旅游環境整治和旅游服務質量提升方面的工作力度。二是要善于用好媒體。一方面要運用媒體宣傳推廣各地和有關部門、企業規范整治旅游市場秩序好的做法和經驗，另一方面要運用媒體披露、批評擾亂或破壞旅游市場秩序的典型案例?！　?/P>

同時善于應對輿情，發揮各級旅游部門及新聞發言人的作用，及時核實和查處輿情所反映的市場秩序問題，及時建立回訪和反饋機制。三是要善于發揮協會的行業自律作用。旅游已經進入大眾化、產業化時代，僅僅靠各級旅游部門想把這么大的市場監管好、規范好肯定是不夠的，旅游發達國家的經驗是充分發揮行業協會的自律作用，這也是國務院41號文件的要求。在市場經濟體制中，行業協會是實施行業自我管理的重要力量，是政府的重要幫手。行政執法與行業自律相結合，才能促進公平競爭，維護市場秩序。四是要善于運用監督檢查制度。國家旅游局近幾年先后制定實施了重大旅游投訴臺賬和督辦制度、旅游行政管理與行政監察協調配合規范旅游市場秩序工作機制。這兩項制度要加大執行力度，堅決糾正旅游部門有法不依、執法不嚴、有訴不應、有錯不究的行為。

同志們，規范旅游市場秩序，提升旅游服務質量，加強旅游市場監督管理，是市場經濟的要求，也是旅游業發展的題中應有之義。旅游業發展的根本宗旨就是要讓人民群眾更加滿意，只有將人民群眾更加滿意的價值追求落實到旅游發展之中，把以人為本的核心理念融入到每個旅游要素之中，把優質服務的行業精神落實到每一個細節之中，廣大人民群眾特別是廣大游客對旅游業的滿意度才會不斷提高。黨的十八大即將召開，做好規范旅游市場秩序、提升旅游服務質量工作意義十分重大。我們要緊密團結在以胡錦濤同志為總書記的黨中央周圍，銳意進取，開拓創新，扎實工作，努力營造良好的旅游消費環境，以優異的成績迎接黨的十八大勝利召開！

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