PPP模式下政府投融資體制改革與平臺(tái)轉(zhuǎn)型

后43號(hào)文時(shí)代，在政府與市場(chǎng)的雙重壓力之下，政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型已迫在眉睫。各地紛紛出臺(tái)“關(guān)于促進(jìn)政府投融資公司改革創(chuàng)新轉(zhuǎn)型發(fā)展”的指導(dǎo)意見，并明確提出：各級(jí)政府投融資公司在推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)升級(jí)等方面發(fā)揮積極作用的同時(shí)，不同程度存在著法人治理結(jié)構(gòu)不完善、內(nèi)部經(jīng)營(yíng)機(jī)制不健全、投融資創(chuàng)新不足、運(yùn)營(yíng)模式老化等問題。特別是按照國(guó)家加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理、加快重點(diǎn)建設(shè)領(lǐng)域投融資改革創(chuàng)新的新要求,政府投融資公司迫切需要通過轉(zhuǎn)換功能定位、激發(fā)內(nèi)部活力謀求轉(zhuǎn)型發(fā)展。 平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型的背景與方向在這過程中，中建政研跟蹤了多個(gè)省市平臺(tái)公司在這一輪PPP模式下的轉(zhuǎn)型思路，主要體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

1.  以促進(jìn)平臺(tái)公司的市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化為指導(dǎo)思想

總結(jié)各地政府針對(duì)所屬平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型的指導(dǎo)思想，主要體現(xiàn)為：

第一，由過于依賴財(cái)政性融資向政府引導(dǎo)的市場(chǎng)化融資轉(zhuǎn)變；由偏重于公益性基礎(chǔ)設(shè)施融資向產(chǎn)業(yè)性投融資轉(zhuǎn)變。

第二，支持有條件的省級(jí)政府投融資公司逐步發(fā)展成為綜合性、大型金融控股集團(tuán)；市、縣級(jí)政府投融資公司盡快從已融資的公益性項(xiàng)目中退出,通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、合資合作、資產(chǎn)證券化等多種方式引入社會(huì)資本。

第三，省市縣三級(jí)投融資平臺(tái)都將成為各地“國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)的主體、開展公私合作的政府授權(quán)載體”。

這為平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型與整合提供了指導(dǎo)方向，平臺(tái)公司的整合重組也成為一種常態(tài)，并在平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型上的有益探索。

2．以資產(chǎn)證券化與PPP模式應(yīng)用為契機(jī)

目前，各地政府及各部門都有自己的平臺(tái)公司，導(dǎo)致平臺(tái)公司數(shù)量不一、管理不一、成熟度不一，對(duì)整體投融資體制改革和平臺(tái)公司系統(tǒng)管理造成了障礙。在新形勢(shì)下，應(yīng)以轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、激發(fā)內(nèi)在活力、增強(qiáng)投融資能力、有效防范風(fēng)險(xiǎn)為改革目標(biāo),以推進(jìn)運(yùn)營(yíng)模式、融資模式、公私合作模式、資產(chǎn)證券化運(yùn)用等改革創(chuàng)新為著力點(diǎn),以完善政府部門政策支持體系、績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控與防范體系為保障,進(jìn)一步提升政府投融資公司服務(wù)重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域的投融資能力。

多種融資手段（譬如資產(chǎn)證券化）的應(yīng)用將是政府投融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型需要考慮的重中之重，也是政府投融資公司實(shí)現(xiàn)快速轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。建議各級(jí)政府應(yīng)對(duì)所屬幾大平臺(tái)公司進(jìn)行重新整合和定位，打造集團(tuán)整體競(jìng)爭(zhēng)力，在地方政府投融資體制改革的浪潮中完成“華麗轉(zhuǎn)身”

。

3.以加強(qiáng)資源整合與核心能力建設(shè)為首要任務(wù)

如上所述，平臺(tái)公司的整合將會(huì)成為一種“新常態(tài)”，這必然會(huì)涉及功能定位、資產(chǎn)重組、項(xiàng)目盤點(diǎn)、集團(tuán)管控、組織管理、人員配置等事項(xiàng)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各級(jí)政府（特別是市縣級(jí)政府）通常會(huì)以“一母N子”的模式構(gòu)成和重組投融資平臺(tái)，旨在整合優(yōu)質(zhì)資源和重點(diǎn)項(xiàng)目，以專業(yè)化為基礎(chǔ)，打造若干優(yōu)質(zhì)的投融資平臺(tái)（譬如：建投、水投、文投、產(chǎn)投等），自主開展業(yè)務(wù)并支撐區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。

平臺(tái)公司肩負(fù)著推動(dòng)政府投融資體制改革和推動(dòng)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的重任，應(yīng)主動(dòng)擔(dān)負(fù)轉(zhuǎn)型任務(wù)，打造自身的核心競(jìng)爭(zhēng)能力，從過去單純的政府投資延伸功能向社會(huì)化投資運(yùn)營(yíng)功能轉(zhuǎn)變。

4.以打通產(chǎn)業(yè)鏈上下游一體化為路徑

從建設(shè)工程到運(yùn)營(yíng)維護(hù)、從投資開發(fā)到產(chǎn)融結(jié)合，政府投融資公司轉(zhuǎn)型之路遵循產(chǎn)業(yè)鏈上下游一體化的模式，多層次應(yīng)用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的運(yùn)作模式，從傳統(tǒng)的建安工程到EPC，從單一建設(shè)到建設(shè)運(yùn)營(yíng)一體化，從政府單一投資到PPP（含BOO、BOT、BOOT、TOT、BLT模式等），從政府擔(dān)保下的銀行貸款到多種融資模式創(chuàng)新（如資產(chǎn)證券化等），一體化考驗(yàn)的是政府投融資公司在轉(zhuǎn)型過程中應(yīng)對(duì)各種項(xiàng)目運(yùn)作、資本運(yùn)營(yíng)、投資、管理等各種風(fēng)險(xiǎn)的能力，迫切要求政府投融資公司整合現(xiàn)有優(yōu)質(zhì)資源與重點(diǎn)項(xiàng)目，并以此為基礎(chǔ)逐步打造一體化運(yùn)營(yíng)能力，并配套科學(xué)的運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制，促進(jìn)經(jīng)營(yíng)模式轉(zhuǎn)型。

作為整合成型的平臺(tái)公司，應(yīng)盤點(diǎn)和優(yōu)化原有三大平臺(tái)公司的優(yōu)勢(shì)資源，重新進(jìn)行科學(xué)配置，全面梳理原有平臺(tái)與新的平臺(tái)公司的關(guān)系，優(yōu)化經(jīng)營(yíng)與管控模式。

5.借平臺(tái)轉(zhuǎn)型推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變和投融資體制改革

從單一的政府擔(dān)保下的銀行貸款到各單位蜂擁而上PPP項(xiàng)目，體現(xiàn)的是政府融資渠道的匱乏和專業(yè)決策能力不足，平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型將進(jìn)一步推動(dòng)政企分離，政府將成為單純的項(xiàng)目決策與評(píng)估者（譬如PPP中心）和運(yùn)營(yíng)監(jiān)督與風(fēng)險(xiǎn)管控者，市場(chǎng)化的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理職能將逐步分離；平臺(tái)公司將啟動(dòng)市場(chǎng)化（兼顧現(xiàn)有債務(wù)處理），逐步實(shí)現(xiàn)獨(dú)立自主發(fā)展，以此推動(dòng)整體投融資體制改革。作為政府所屬的平臺(tái)公司，應(yīng)對(duì)自身戰(zhàn)略和可持續(xù)發(fā)展進(jìn)行重新定位，在發(fā)展過程中支撐政府的投融資體制改革，助力區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型的重點(diǎn)任務(wù)1.明確發(fā)展定位。通過政府性債務(wù)剝離和資產(chǎn)重組、股權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化、運(yùn)營(yíng)模式和機(jī)制創(chuàng)新,使得平臺(tái)公司發(fā)展成為政府投融資的改革創(chuàng)新平臺(tái)、國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)的主體、開展公私合作的政府授權(quán)載體。關(guān)鍵是對(duì)現(xiàn)有投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目進(jìn)行全面盤點(diǎn)和歸類，明確重點(diǎn)項(xiàng)目的盈利模式與運(yùn)營(yíng)架構(gòu)，在此基礎(chǔ)上，梳理各級(jí)平臺(tái)公司之間的關(guān)系，清晰化各項(xiàng)目之間以及各運(yùn)營(yíng)主體之間的關(guān)系定位。

2.規(guī)劃未來五年的發(fā)展戰(zhàn)略。“十三五”新常態(tài)下，基于經(jīng)濟(jì)下行和結(jié)構(gòu)調(diào)整的宏觀環(huán)境，對(duì)平臺(tái)公司的發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行前瞻性規(guī)劃。關(guān)鍵是明確在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下（強(qiáng)刺激轉(zhuǎn)向引導(dǎo)性投資）平臺(tái)公司的發(fā)展模式、產(chǎn)業(yè)鏈布局、目標(biāo)、業(yè)務(wù)和市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、規(guī)劃路徑、發(fā)展策略等。

3.規(guī)范法人治理結(jié)構(gòu)改革。完善以董事會(huì)為核心的法人治理結(jié)構(gòu),規(guī)范董事會(huì)建設(shè),逐步落實(shí)董事會(huì)選聘經(jīng)理層等職權(quán)。關(guān)鍵是建立股東、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)營(yíng)層四權(quán)分立的制衡關(guān)系，規(guī)范“一母N子”間的業(yè)務(wù)管控關(guān)系和分工、權(quán)限設(shè)置，清晰化權(quán)限界面，規(guī)范法人治理。

4.加快內(nèi)部經(jīng)營(yíng)機(jī)制改革。明晰平臺(tái)公司以及下屬各層級(jí)平臺(tái)公司的決策權(quán)限,規(guī)范“三重一大”(重大決策、重要人事任免、重大項(xiàng)目安排和大額資金運(yùn)作)決策程序和制度。落實(shí)企業(yè)董事會(huì)選人用人、考核獎(jiǎng)懲、薪酬分配權(quán),逐步建立“內(nèi)部管理人員能上能下、員工能進(jìn)能出、收入能增能減”的競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制。關(guān)鍵是建立各級(jí)平臺(tái)公司的運(yùn)營(yíng)管理與經(jīng)營(yíng)考核體系，完善現(xiàn)代企業(yè)管理制度。

5.推進(jìn)國(guó)資監(jiān)管體制建立，推進(jìn)運(yùn)營(yíng)模式與融資模式創(chuàng)新。按照“政企分開、政資分開、政事分開、政社分開”的要求,以各級(jí)投融資平臺(tái)自我約束為出發(fā)點(diǎn)，構(gòu)建以管資本為主的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制。同時(shí)，完善集團(tuán)化分層管控體系,推動(dòng)平臺(tái)公司及下屬的二、三層級(jí)公司與國(guó)內(nèi)外大型企業(yè)開展戰(zhàn)略合作,廣泛吸收社會(huì)資本參股,積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。推進(jìn)實(shí)體經(jīng)營(yíng)和資本運(yùn)營(yíng)交叉融合、產(chǎn)業(yè)資本和金融資本相互滲透,實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng),促使平臺(tái)公司逐步發(fā)展成為綜合性、大型金融控股集團(tuán)。探索PPP模式和資產(chǎn)證券化的運(yùn)用創(chuàng)新，構(gòu)建核心競(jìng)爭(zhēng)能力。

本文關(guān)鍵字：PPP 投融資 查看更多