國家公園是目前國際公認(rèn)行之有效的荒野保護(hù)模式，建立國家公園的目的在于“把最應(yīng)該保護(hù)的地方保護(hù)起來”。2017年9月，中辦、國辦印發(fā)《建立國家公園體制總體方案》，提出我國將建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系。一年過去了，國家公園體制試點(diǎn)進(jìn)展如何？人民日報(bào)推出特別策劃“美麗中國·關(guān)注國家公園試點(diǎn)”，約請國家公園管理辦公室相關(guān)負(fù)責(zé)人解讀，并深入神農(nóng)架、東北虎豹等國家公園一線調(diào)查，總結(jié)國家公園體制建設(shè)的中國經(jīng)驗(yàn)，探討下一步如何更好地建設(shè)國家公園。
近日，中國科學(xué)院三江源國家公園研究院成立，將在生態(tài)環(huán)境變化與水資源、生物多樣性與生物資源的利用等方面為三江源國家公園提供科學(xué)指導(dǎo)與服務(wù)，這是我國建立的首個(gè)國家公園研究院。國家公園是最重要的自然保護(hù)地類型之一，屬于全國主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域，納入全國生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域管控范圍，實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)。建立國家公園的目的是保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性，把最應(yīng)該保護(hù)的地方保護(hù)起來。
從2014年開始，我國啟動國家公園體制試點(diǎn)，先后選擇三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山、神農(nóng)架、武夷山等10個(gè)國家公園體制試點(diǎn)區(qū)。《建立國家公園體制總體方案》要求，到2020年，建立國家公園體制試點(diǎn)基本完成，整合設(shè)立一批國家公園，分級統(tǒng)一的管理體制基本建立，國家公園總體布局初步形成。目前，國家公園體制試點(diǎn)進(jìn)展如何，試點(diǎn)面臨哪些問題，如何更好建設(shè)國家公園？
試點(diǎn)為全面鋪開國家公園體制建設(shè)打下基礎(chǔ)，探索解決面臨的困難和問題
2014年以來，我國積極開展國家公園建設(shè)，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組先后審議通過了三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山等4個(gè)國家公園體制試點(diǎn)方案，國家發(fā)改委先后批復(fù)了神農(nóng)架、武夷山、錢江源、南山、普達(dá)措、北京長城6個(gè)國家公園體制試點(diǎn)實(shí)施方案。為什么選擇這些地方作為試點(diǎn)？
國家林業(yè)和草原局副局長李春良表示，試點(diǎn)選擇充分考慮了資源的代表性和突出價(jià)值，均具有極其重要的自然生態(tài)系統(tǒng)，擁有獨(dú)特的自然景觀和豐富的科學(xué)內(nèi)涵。同時(shí)，這些試點(diǎn)基本都存在不同類型自然保護(hù)地范圍交叉重疊、管理破碎化現(xiàn)象，亟須進(jìn)行整合。“國家公園建設(shè)核心目標(biāo)是保護(hù)重要生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，給子孫留下珍貴的自然遺產(chǎn)，不是為了搞旅游，更不能搞大開發(fā)。”國家林業(yè)和草原局總經(jīng)濟(jì)師、國家公園管理辦公室主任張鴻文說。
目前，涉及12個(gè)省份的10個(gè)國家公園體制試點(diǎn)正按照中央和有關(guān)部門批復(fù)的方案及總體規(guī)劃有序推進(jìn)。李春良介紹，各試點(diǎn)省份及試點(diǎn)單位，以探索跨部門、跨區(qū)域管理體制和規(guī)范高效的運(yùn)行機(jī)制為主線，突出生態(tài)保護(hù)、統(tǒng)一規(guī)范管理、清晰資源歸屬、創(chuàng)新經(jīng)營管理和促進(jìn)社區(qū)發(fā)展等方面進(jìn)行了有益探索，取得了階段性成效。“三江源、東北虎豹、神農(nóng)架、南山、錢江源、武夷山、普達(dá)措等試點(diǎn)區(qū)相繼成立了國家公園管理局或管委會，對原有各類保護(hù)地機(jī)構(gòu)、編制、人員進(jìn)行整合?！对颇鲜夜珗@管理?xiàng)l例》《三江源國家公園條例（試行）》《神農(nóng)架國家公園保護(hù)條例》等相繼出臺，相關(guān)配套管理制度也在制定實(shí)施。”李春良說。
張鴻文表示，試點(diǎn)工作為全面鋪開國家公園體制建設(shè)打下基礎(chǔ)，但也面臨一些困難，包括規(guī)劃范圍和功能區(qū)劃分不盡合理，保護(hù)與發(fā)展的矛盾依然突出，管理體制不明、機(jī)制不活，法律法規(guī)、規(guī)程規(guī)范缺失，資金保障不到位等，“這些問題需要加強(qiáng)研究和探索，找到妥善解決的辦法，為建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系提供借鑒”。
當(dāng)務(wù)之急是分類建立體系，劃分不同類型保護(hù)地
目前我國自然保護(hù)地管理中還存在一些突出問題，比如，同一個(gè)自然保護(hù)區(qū)部門割裂、多頭管理、碎片化現(xiàn)象普遍存在，保護(hù)管理效能不高，盲目建設(shè)和過度開發(fā)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。建設(shè)以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，如何克服這些問題？國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，相關(guān)部門負(fù)責(zé)的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園、海洋保護(hù)區(qū)、森林公園、濕地公園等管理職責(zé)劃轉(zhuǎn)國家林業(yè)和草原局統(tǒng)一管理。
“當(dāng)務(wù)之急是分類建立體系，劃分不同類型的保護(hù)地、建立不同的體系。一方面要學(xué)習(xí)借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，另一方面系統(tǒng)總結(jié)我國自然保護(hù)的成功做法，既不能簡單相加，也不能推倒重來。過去已經(jīng)建成的一套自然保護(hù)區(qū)體系，還得保持相對穩(wěn)定，不能全部打翻。”中國科學(xué)院院士、國家自然科學(xué)基金委員會原主任陳宜瑜說。
“我國地域遼闊，氣候、水文、地質(zhì)等自然條件多樣，而且人口眾多，分布也廣，需要保護(hù)的區(qū)域大多有人居住，要保護(hù)好原住居民利益，既不能一遷了之，也不能任其處于貧困狀態(tài)。”中國工程院院士沈國舫說，目前我國自然保護(hù)地存在的問題，包括缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、重復(fù)遺漏、多頭分治，管理不夠有效，法制也不夠健全，整個(gè)體系缺乏像國家公園這樣的核心主體。
“建設(shè)以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，不是任意劃條紅線、畫個(gè)圈圈就能解決的。要深入細(xì)致研究自然生態(tài)的格局和內(nèi)涵，在堅(jiān)持自然保護(hù)主要理念和原則的基礎(chǔ)上，實(shí)事求是地按照國情審慎決策，把事情辦好。”沈國舫說，保護(hù)區(qū)劃定要實(shí)事求是考慮生態(tài)保護(hù)的必要性、緊迫性，不能過度追求數(shù)量。北京師范大學(xué)教授葛劍平認(rèn)為，建設(shè)以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，必須從維護(hù)國家生態(tài)安全、建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國的戰(zhàn)略高度統(tǒng)籌謀劃，要盡快建立統(tǒng)一、規(guī)范、高效、自上而下的自然保護(hù)地體系頂層設(shè)計(jì)、規(guī)劃和布局機(jī)制。
專家建議，加強(qiáng)法律保障，實(shí)施動態(tài)管理，實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格保護(hù)與合理利用辯證統(tǒng)一
目前，國家公園體制試點(diǎn)過程中，還存在一些難點(diǎn)，比如，如何把握嚴(yán)格保護(hù)與合理利用的尺度，如何理清各類自然保護(hù)地的關(guān)系等。這些在理論和實(shí)踐中，還有待摸索完善。有專家認(rèn)為，建設(shè)以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，離不開法律保障。“要建立統(tǒng)一、完善、系統(tǒng)的法律法規(guī)體系，研究制定國家公園等自然保護(hù)地相關(guān)法律法規(guī)，做好現(xiàn)行法律法規(guī)的銜接修訂工作，做到有章可循、有法可依。”中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院研究員余振國說，每個(gè)國家公園至少有一個(gè)條例，出臺配套法規(guī)和相關(guān)制度政策，制定各個(gè)保護(hù)地的責(zé)任清單、負(fù)面清單。
《建立國家公園體制總體方案》明確國家公園體制實(shí)行統(tǒng)一事權(quán)、分級管理體系。對此，余振國建議，國家公園應(yīng)該由中央政府直接負(fù)責(zé)規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營、管理，其他的保護(hù)地可以由省級政府負(fù)責(zé)，接受國家公園管理局指導(dǎo)和監(jiān)督。國家公園是納入生態(tài)紅線實(shí)行最嚴(yán)格保護(hù)的禁止開發(fā)區(qū)域，為什么又允許開展游憩等人為活動？“這實(shí)際上是嚴(yán)格保護(hù)與合理利用的辯證統(tǒng)一，保護(hù)的目的是為了利用，合理的利用可以促進(jìn)保護(hù)，這主要通過合理的功能分區(qū)來實(shí)現(xiàn)。”國家林業(yè)和草原局昆明勘察設(shè)計(jì)院院長唐芳林說，可以把國家公園劃分為多個(gè)不同的功能分區(qū)，實(shí)施差別化的管理措施，發(fā)揮各功能區(qū)的主導(dǎo)功能。嚴(yán)格保護(hù)區(qū)要嚴(yán)格保護(hù)，傳統(tǒng)利用區(qū)可以不納入紅線管理，但只能開展限制性利用。
“國家公園內(nèi)功能區(qū)的設(shè)置和區(qū)劃，應(yīng)遵照實(shí)事求是的原則，要富有彈性和特色。”沈國舫說。國家公園不光要建，也要管。中國科學(xué)院動物研究所研究員蔣志剛建議，對國家公園實(shí)施動態(tài)管理，參照文化自然遺產(chǎn)管理，建立一套完整申報(bào)程序，定期檢查，檢查不合格的要亮黃牌警告，限期整改，整改不到位的取消資質(zhì)、摘牌。
目前，國家公園建設(shè)正有序推進(jìn)。“我們要以大熊貓、東北虎豹、亞洲象、雪豹等旗艦物種為主要保護(hù)對象建立物種類型國家公園，要以三江源、祁連山、橫斷山、秦嶺等重要地理單元為標(biāo)志建立生態(tài)系統(tǒng)類型的國家公園，還要規(guī)劃建立以青藏高原為主體的‘世界第三極國家公園群’”，李春良表示，完善自然保護(hù)地體系，最終形成以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系。“我們將集中力量在國家公園立法、制度體系、規(guī)劃布局、事權(quán)劃分、自然資源資產(chǎn)管理、資金保障、生態(tài)補(bǔ)償、社會參與等多個(gè)方面積極研究和實(shí)踐，全力確保我國國家公園體制建設(shè)各項(xiàng)工作任務(wù)順利完成。”張鴻文表示。
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