全國(guó)城市區(qū)域建設(shè)用地節(jié)約集約利用 評(píng)價(jià)情況通報(bào)

為貫徹落實(shí)“節(jié)約優(yōu)先”戰(zhàn)略，全面掌握城市土地利用狀況，切實(shí)提高城市節(jié)約集約用地水平，部連續(xù)三年組織開展了城市區(qū)域建設(shè)用地節(jié)約集約利用狀況調(diào)查評(píng)價(jià)工作，現(xiàn)已形成包括2015年度區(qū)域初始評(píng)價(jià)、2016年度區(qū)域更新評(píng)價(jià)、2017年度區(qū)域更新評(píng)價(jià)在內(nèi)的3輪評(píng)價(jià)成果，評(píng)價(jià)時(shí)點(diǎn)為評(píng)價(jià)年度上一年年底。評(píng)價(jià)以城市為單元，以各參評(píng)城市行政轄區(qū)范圍內(nèi)的全部建設(shè)用地為評(píng)價(jià)對(duì)象，評(píng)價(jià)范圍覆蓋了全國(guó)31個(gè)省(區(qū)、市)及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的560余個(gè)城市。近期，部對(duì)各地上報(bào)的評(píng)價(jià)成果進(jìn)行了匯總分析?，F(xiàn)將評(píng)價(jià)結(jié)果通報(bào)如下。

一、評(píng)價(jià)工作基本情況

根據(jù)《關(guān)于部署開展全國(guó)城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)工作的通知》(國(guó)土資函〔2014〕210號(hào))的要求，部決定用5年時(shí)間開展全國(guó)80%地級(jí)以上城市和60%縣級(jí)市建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)工作。2015、2016、2017年，分別有556個(gè)、569個(gè)和564個(gè)城市參與評(píng)價(jià)，占全國(guó)城市總數(shù)(653個(gè))的85.2%、87.1%和86.4%，覆蓋面符合文件要求。其中，2017年度地級(jí)以上參評(píng)城市273個(gè)，占全國(guó)地級(jí)以上城市總數(shù)(291個(gè))的93.8%，縣級(jí)參評(píng)城市291個(gè)，占全國(guó)縣級(jí)市總數(shù)(362個(gè))的80.4%。2017年度各省(區(qū)、市)參與匯總城市個(gè)數(shù)見附件1。

二、建設(shè)用地節(jié)約集約利用基本情況

評(píng)價(jià)選取國(guó)土開發(fā)強(qiáng)度、城鄉(xiāng)建設(shè)用地人口密度、建設(shè)用地地均GDP(以下簡(jiǎn)稱“地均GDP”)、建設(shè)用地地均固定資產(chǎn)投資(以下簡(jiǎn)稱“地均固投”)、單位GDP增長(zhǎng)消耗新增建設(shè)用地量(以下簡(jiǎn)稱“單位GDP地耗”)、單位固定資產(chǎn)投資消耗新增建設(shè)用地量(以下簡(jiǎn)稱“單位固投地耗”)等6項(xiàng)關(guān)鍵指標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)測(cè)算，以反映各城市區(qū)域建設(shè)用地節(jié)約集約利用程度水平。同時(shí)還根據(jù)多項(xiàng)指標(biāo)綜合計(jì)算各城市的節(jié)約集約利用綜合指數(shù)值，對(duì)各城市情況進(jìn)行了綜合比較(各指標(biāo)解釋詳見附件5)。

總體來(lái)看，2014-2016年度，參評(píng)城市國(guó)土開發(fā)強(qiáng)度從6.85%上升至7.02%，城鄉(xiāng)建設(shè)用地人口密度從4665人/平方公里下降到4613人/平方公里，地均GDP由201.1萬(wàn)元/公頃提高到 222.2萬(wàn)元/公頃，地均固投由125萬(wàn)元/公頃增長(zhǎng)至152.3萬(wàn)元/公頃，單位GDP地耗從11.1公頃/億元下降到9.07公頃/億元，單位固投地耗由1.2公頃/億元減少到0.8公頃/億元，集約用地水平逐年提高。

(一)國(guó)土開發(fā)強(qiáng)度。截至2016年底，參評(píng)城市土地總面積488.4萬(wàn)平方公里，占全國(guó)土地總面積的50.9%。其中建設(shè)用地面積34.3萬(wàn)平方公里，占全國(guó)建設(shè)用地總面積的87.7%。國(guó)土開發(fā)強(qiáng)度為7.02%，較2015年提升0.09個(gè)百分點(diǎn)。分省看，上海的國(guó)土開發(fā)強(qiáng)度最高(36.89%)，是全國(guó)平均水平的5.26倍，天津(34.77%)次之，最低為西藏(0.27%)。分城市看，地級(jí)以上城市中(以下正文中如無(wú)特別說(shuō)明，該表述均不含直轄市)，深圳市、東莞市、廈門市等17個(gè)城市高于25%;縣級(jí)市中，臨夏市、侯馬市、石河子市等4個(gè)城市高于25%。

(二)人口承載水平。截至2016年底，參評(píng)城市常住總?cè)丝?2.7億人，常住城鎮(zhèn)人口7.5億人，城鄉(xiāng)建設(shè)用地人口密度為4614人/平方公里。分省看，上海的城鄉(xiāng)建設(shè)用地人口密度最高(8899人/平方公里)，是全國(guó)參評(píng)地區(qū)平均水平的1.9倍，北京(7381人/平方公里)次之，最低為內(nèi)蒙古(2052人/平方公里)。分城市看，地級(jí)以上城市中，汕頭市、畢節(jié)市、溫州市等12個(gè)城市高于8000人/平方公里，克拉瑪依市、鄂爾多斯市、大慶市等8個(gè)城市低于2000人/平方公里;縣級(jí)市中，臨夏市、西昌市、都勻市等14個(gè)城市高于全國(guó)平均水平，阜康市、二連浩特市、文昌市等6個(gè)城市低于2000人/平方公里。

(三)經(jīng)濟(jì)承載水平。建設(shè)用地地均GDP：2016年全國(guó)參評(píng)城市GDP為76.2萬(wàn)億元，環(huán)比增長(zhǎng)6.9%;建設(shè)用地地均GDP為 222.2萬(wàn)元/公頃，環(huán)比增長(zhǎng)5.6%。分省看，上海(912.8萬(wàn)元/公頃)最高，是全國(guó)平均水平的4.1倍;甘肅(81.6萬(wàn)元/公頃)最低，僅為全國(guó)平均水平的36.7%。分城市看，地級(jí)以上城市中，深圳市、廣州市、廈門市等8個(gè)城市高于600萬(wàn)元/公頃，定西市、黑河市、阜新市、平?jīng)鍪袆t低于50萬(wàn)元/公頃;縣級(jí)市中，綏芬河市、西昌市、永安市等7個(gè)城市高于全國(guó)平均水平，訥河市、北票市、文昌市、德令哈市則低于50萬(wàn)元/公頃。建設(shè)用地地均固定資產(chǎn)投資：2014-2016年3年，全國(guó)參評(píng)城市全社會(huì)固定資產(chǎn)投資年平均值為52.2萬(wàn)億元，經(jīng)評(píng)價(jià)計(jì)算后的2016年度的建設(shè)用地地均固定資產(chǎn)投資為152.3萬(wàn)元/公頃，環(huán)比增幅8.6%。分省看，天津(316.5萬(wàn)元/公頃)最高，是全國(guó)平均水平的2.1倍，遼寧、內(nèi)蒙、甘肅等省較低，不足全國(guó)平均水平的75%。分城市看，地級(jí)以上城市中，貴陽(yáng)市、西寧市、福州市等14個(gè)城市高于300萬(wàn)元/公頃，克拉瑪依市、河池市、呼倫貝爾市等14個(gè)城市低于50萬(wàn)元/公頃;縣級(jí)市中，凱里市、綏芬河市高于300萬(wàn)元/公頃，格爾木市、東方市、調(diào)兵山市等6個(gè)城市低于50萬(wàn)元/公頃。

(四)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的地耗水平。單位GDP地耗：2016年，參評(píng)城市單位GDP地耗9.07公頃/億元。分省看，西藏(91.45公頃/億元)最高，北京(2.42公頃/億元)最低。分城市看，地級(jí)以上城市中，邢臺(tái)市、大同市、日喀則市等10個(gè)城市地耗超過(guò)50公頃/億元，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的土地資源消耗水平較高，需進(jìn)一步提高資源利用效率;深圳市、大連市、烏魯木齊市等43個(gè)城市耗地量較小，小于5.0公頃/億元;縣級(jí)市中，德令哈市、石河子市超過(guò)50公頃/億元，潛江、西昌、永安等4個(gè)城市小于5.0公頃/億元。單位固投地耗：2016年，參評(píng)城市單位固投地耗0.8公頃/億元。分省看，單位固投地耗西藏(5.15公頃/億元)最高，天津(0.27公頃/億元)最低;分城市看，地級(jí)以上城市中，拉薩、張掖、撫順等10個(gè)城市單位固投地耗高于3.0公頃/億元，土地資源消耗水平較高，攀枝花、婁底、湘潭等7個(gè)城市單位固投地耗低于0.30公頃/億元;縣級(jí)市中，德令哈、二連浩特、格爾木等7個(gè)城市單位固投地耗高于3.0公頃/億元，潞城市的單位固投地耗低于0.3公頃/億元。

(五)節(jié)約集約利用綜合指數(shù)。截至2016年底，全國(guó)參評(píng)城市節(jié)約集約利用綜合指數(shù)為30.97。分省看，有12個(gè)省(區(qū)、市)高于全國(guó)平均水平，其中天津、北京、上海、浙江、福建、江蘇、重慶、廣東等8個(gè)省綜合指數(shù)高于36，集約利用程度較高;有19個(gè)省(區(qū))低于全國(guó)平均水平，其中甘肅、內(nèi)蒙古、寧夏、遼寧、山西、吉林、海南綜合指數(shù)低于25。分城市看，全國(guó)地級(jí)以上參評(píng)城市排名前十位的依次是：深圳、廣州、廈門、武漢、溫州、無(wú)錫、福州、杭州、長(zhǎng)沙、常州等市。全國(guó)縣級(jí)參評(píng)城市排名前十位的依次是：石獅、臨江、瑞安、諸城、冷水江、江陰、樂(lè)清、昆山、張家港、乳山等市。

三、建設(shè)用地節(jié)約集約利用情況分析

(一)建設(shè)用地總規(guī)模的增幅保持較低水平，城鄉(xiāng)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化。近年來(lái)各地嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模，不斷優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，大力推行節(jié)約集約用地，取得了積極的成效。一是建設(shè)用地總規(guī)模增幅維持在較低水平。從連續(xù)多年數(shù)據(jù)看，2010-2016年，參評(píng)城市國(guó)土開發(fā)強(qiáng)度由6.4%上升到7%，但開發(fā)速度逐年降低，年變化量從1.12‰降至0.87‰，建設(shè)用地總規(guī)模的增幅保持較低水平。其中西部地區(qū)(1.8%)增速最快，東北地區(qū)(0.5%)增速明顯慢于其他區(qū)域。二是城鄉(xiāng)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化。2010-2016年，城鎮(zhèn)建設(shè)用地占城鄉(xiāng)建設(shè)用地比例由27.8%提高到31.7%，農(nóng)村用地占城鄉(xiāng)建設(shè)用地比例由64.4%下降到61.1%。城鎮(zhèn)用地比例持續(xù)增加，村莊用地比例持續(xù)下降，建設(shè)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)趨于優(yōu)化。同時(shí)，基礎(chǔ)設(shè)施用地占建設(shè)用地比例穩(wěn)中有升，有力保障了重大基礎(chǔ)設(shè)施和民生工程項(xiàng)目建設(shè)。

(二)建設(shè)用地投入產(chǎn)出效益持續(xù)提升，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的用地消耗不斷下降。各地通過(guò)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和升級(jí)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，土地經(jīng)濟(jì)承載水平持續(xù)提高，單位GDP地耗、單位固定資產(chǎn)投資地耗有所降低。從經(jīng)濟(jì)承載水平看，參評(píng)城市地均GDP連續(xù)6年保持增長(zhǎng)，從2010年的135.3萬(wàn)元/公頃提高到2016年的222.2萬(wàn)元/公頃，增幅達(dá)到64.2%。參評(píng)城市的地均固投從2010年的82.8萬(wàn)元/公頃提高到163.8萬(wàn)元/公頃，增幅達(dá)到98%。從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的單位地耗看，參評(píng)城市單位GDP地耗由2011年的10.48公頃/億元下降到2016年的9.07公頃/億元，下降了13.5%;參評(píng)城市單位固投地耗由2010年的2.1公頃/億元下降到2016年的0.8公頃/億元，下降了61.4%，總的來(lái)看，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的地耗水平不斷降低。

(三)土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的趨勢(shì)初步扭轉(zhuǎn)。評(píng)價(jià)采用城鎮(zhèn)人口與城鎮(zhèn)工礦用地增長(zhǎng)彈性系數(shù)(城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)率與城鎮(zhèn)工礦用地增長(zhǎng)率的比值)來(lái)衡量人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的差異。彈性系數(shù)大于1，人口城鎮(zhèn)化快于土地城鎮(zhèn)化;小于1則反之。評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)，2015年度彈性系數(shù)為1.2，系2010年以來(lái)人口城鎮(zhèn)化首次快于土地城鎮(zhèn)化，2016年度這一趨勢(shì)繼續(xù)延續(xù)，彈性系數(shù)進(jìn)一步提升到1.3。這一數(shù)據(jù)表明，土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的趨勢(shì)得到初步扭轉(zhuǎn)。但是，不同區(qū)域仍存在較大差異，2016年度與2015年相比，東部地區(qū)、西部地區(qū)、東北地區(qū)呈現(xiàn)上升趨勢(shì)：東部地區(qū)由1.2上升到1.4，人口集聚更加突出;西部地區(qū)從0.9增加到1.1，首次突破1;東北地區(qū)由0.4提高到0.8，中部地區(qū)的彈性系數(shù)則從0.94略降到0.89。

(四)全國(guó)城市區(qū)域建設(shè)用地節(jié)約集約利用綜合指數(shù)差異顯著。為直觀反映各地區(qū)建設(shè)用地節(jié)約集約利用情況，評(píng)價(jià)依據(jù)《建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)規(guī)程》(TD/T 1018—2008)，采用多因素綜合評(píng)價(jià)法等方法，測(cè)算各參評(píng)城市的建設(shè)用地節(jié)約集約利用綜合指數(shù)。根據(jù)評(píng)價(jià)成果，確定綜合指數(shù)值大于36.0的城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用總體狀況較佳，綜合指數(shù)值在25.0-36.0之間的城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用總體狀況適中，綜合指數(shù)值小于25.0的城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用總體狀況有待提高。結(jié)果顯示，2016年底全國(guó)564個(gè)參評(píng)城市的建設(shè)用地節(jié)約集約利用綜合指數(shù)為30.97，與往年水平基本相當(dāng)。134個(gè)城市分值大于36分，總體狀況較佳，其中86個(gè)位于東部地區(qū)(73個(gè)城市位于江蘇、浙江，山東、廣東4個(gè)沿海發(fā)達(dá)省份)，24個(gè)位于中部地區(qū)，19個(gè)位于西部地區(qū)，5個(gè)位于東北地區(qū)，人均建設(shè)用地面積平均為257平方米/人、人均城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積平均為208平方米/人，建設(shè)用地地均GDP平均為377萬(wàn)元/公頃。271個(gè)城市在25.0-36.0分之間，總體狀況適中，其中92個(gè)位于中部地區(qū)、83個(gè)位于東部地區(qū)、79個(gè)位于西部地區(qū)、17個(gè)位于東北地區(qū)，人均建設(shè)用地面積平均為298平方米/人、人均城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積平均為236平方米/人，建設(shè)用地地均GDP平均為175萬(wàn)元/公頃。159個(gè)城市在25分以下，總體狀況有待提高，其中51個(gè)位于西部地區(qū)、47個(gè)位于東北地區(qū)、31個(gè)位于中部地區(qū)、30個(gè)位于東部地區(qū)，人均建設(shè)用地面積平均為461平方米/人、人均城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積平均為348平方米/人，建設(shè)用地地均GDP平均為98萬(wàn)元/公頃。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和管理水平等因素的差距，不同城市區(qū)域建設(shè)用地節(jié)約集約利用綜合指數(shù)分化較為顯著。

四、下一步工作重點(diǎn)

黨的十九大報(bào)告明確提出“加快生態(tài)文明體制改革”“推進(jìn)綠色發(fā)展”“推進(jìn) 資源全面節(jié)約和循環(huán)利用”。各地要堅(jiān)決貫徹“節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然修復(fù)為主”的總體要求，堅(jiān)持把節(jié)約集約利用資源作為自然資源管理的核心任務(wù)之一，實(shí)行建設(shè)用地總量和強(qiáng)度雙控，為保護(hù)和合理開發(fā)利用自然資源提供科學(xué)指引，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。下一步，重點(diǎn)要做好以下工作。

(一)以評(píng)價(jià)工作為基礎(chǔ)，全面持續(xù)推進(jìn)節(jié)約集約用地。城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)是新形勢(shì)下落實(shí)自然資源管理任務(wù)的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)性工作。各地要以城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)，逐步建立健全自然資源合理開發(fā)與節(jié)約集約利用綜合評(píng)價(jià)體系，定期組織開展評(píng)價(jià)，完善考核獎(jiǎng)懲機(jī)制，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為政策制訂、資源配置的重要依據(jù)，更好實(shí)施建設(shè)用地總量與強(qiáng)度雙控，全面促進(jìn)資源節(jié)約集約利用。

(二)實(shí)施差別化政策引導(dǎo)，促進(jìn)城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展。制定差別化的“人地掛鉤”調(diào)控政策。將人口增長(zhǎng)、地耗指數(shù)等指標(biāo)結(jié)果作為開展人地掛鉤實(shí)施情況年度評(píng)估的重要依據(jù)，引導(dǎo)城市人口有序轉(zhuǎn)移，為促進(jìn)人地和諧發(fā)展提供參考。

(三)探索建立城市節(jié)地評(píng)價(jià)動(dòng)態(tài)更新長(zhǎng)效工作機(jī)制。結(jié)合新形勢(shì)下對(duì)節(jié)約集約用地的新要求，積極推進(jìn)評(píng)價(jià)工作機(jī)制規(guī)范化。持續(xù)開展全國(guó)全覆蓋的區(qū)域用地狀況年度更新評(píng)價(jià)，并以五年為周期開展城市中心城區(qū)建設(shè)用地集約利用潛力更新評(píng)價(jià)。各地要做好成果發(fā)布和應(yīng)用工作，做好宣傳引導(dǎo)，擴(kuò)大社會(huì)影響，形成節(jié)約集約利用資源的良好社會(huì)氛圍。

(四)積極探索節(jié)地評(píng)價(jià)成果共享應(yīng)用和政策轉(zhuǎn)化。深化成果政策轉(zhuǎn)化專項(xiàng)研究，在國(guó)土空間規(guī)劃編制、土地利用年度計(jì)劃分解下達(dá)、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)等相關(guān)工作中明確評(píng)價(jià)成果應(yīng)用要求，切實(shí)發(fā)揮評(píng)價(jià)成果作用。

附件：1.參評(píng)城市分布

2.各省(區(qū)、市)區(qū)域建設(shè)用地節(jié)約集約利用更新評(píng)價(jià)核心指標(biāo)

3. 全國(guó)各省(區(qū)、市)區(qū)域建設(shè)用地節(jié)約集約利用狀況排序

4. 部分指標(biāo)排名靠前的地級(jí)以上城市及縣級(jí)市

5. 有關(guān)指標(biāo)名詞解釋

附件一：

附件2

附件3

附件4

附件5

有關(guān)指標(biāo)名詞解釋

1.城鄉(xiāng)建設(shè)用地人口密度：指常住總?cè)丝谝?guī)模與城鄉(xiāng)建設(shè)用地總面積的比值，單位為人/平方公里。反映土地承載人口總量的能力。

2.建設(shè)用地地均地區(qū)生產(chǎn)總值：指地區(qū)生產(chǎn)總值與建設(shè)用地總面積的比值，單位為萬(wàn)元/平方公里。反映土地產(chǎn)出效益狀況和土地承載經(jīng)濟(jì)總量的能力。

3.建設(shè)用地地均固定資產(chǎn)投資：指2014、2015、2016年3年的全社會(huì)固定資產(chǎn)投資總額的平均值與2016年的建設(shè)用地總面積的比值，單位為萬(wàn)元/平方公里。反映土地投入狀況。由于固定資產(chǎn)投資推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)存在一定滯后性，且固定資產(chǎn)投資年間波動(dòng)相對(duì)較大，所以采用三年均值進(jìn)行運(yùn)算有助于減少年間波動(dòng)帶來(lái)的影響。

4.單位地區(qū)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)消耗新增建設(shè)用地量：指新增建設(shè)用地量與同期地區(qū)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)量的比值，單位為平方米/萬(wàn)元。反映經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)消耗的新增建設(shè)用地狀況。

5.單位固定資產(chǎn)投資消耗新增建設(shè)用地量：指新增建設(shè)用地量與全社會(huì)固定資產(chǎn)投資總額的比值，單位為平方米/萬(wàn)元。反映單位投資消耗的新增建設(shè)用地狀況。

6.城鎮(zhèn)人口與城鎮(zhèn)工礦用地增長(zhǎng)彈性系數(shù)：指城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)率與城鎮(zhèn)工礦用地增長(zhǎng)率的比值，反映城鎮(zhèn)人口與城鎮(zhèn)工礦用地的協(xié)調(diào)匹配程度。

7.節(jié)約集約利用綜合指數(shù)值：根據(jù)城鄉(xiāng)建設(shè)用地人口密度、建設(shè)用地地均固定資產(chǎn)投資、建設(shè)用地地均地區(qū)生產(chǎn)總值、單位人口增長(zhǎng)消耗新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地量、單位地區(qū)生產(chǎn)總值耗地下降率、單位地區(qū)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)消耗新增建設(shè)用地量、單位固定資產(chǎn)投資消耗新增建設(shè)用地量、人口與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增長(zhǎng)彈性系數(shù)等指標(biāo)綜合計(jì)算得出，反映城市區(qū)域建設(shè)用地節(jié)約集約利用程度水平。其中，各項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重值采用特爾非法、因素成對(duì)比較法等方式確定，公式為：

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