宋瑞：如何完善景區門票價格管理體系

伴隨我國國內旅游的蓬勃發展，景區門票價格問題一直備受關注。近十余年里，各種討論不絕于耳。2018年政府工作報告中明確提出要“降低重點國有景區門票價格”，門票問題再次引發熱議。日前，國家發展改革委出臺了相關指導意見，要求堅持公益導向、科學定價、有序推進、公開透明的原則，完善國有景區門票價格形成機制，降低重點國有景區門票價格，并就相關工作提出了具體要求。那么，我國景區及其門票價格到底如何，怎樣才能更好地落實該指導意見，如何建立景區門票價格制定和監督管理的長效機制，如何既滿足人們日益旺盛的旅游需求、又能實現景區的可持續發展等……回答這些問題，對于全面實施該指導意見有重要意義。

一、我國景區及其門票價格管理狀況

(一)我國景區基本狀況

景區似乎是個婦孺皆知的詞匯，然而要對其進行準確界定卻非易事。相對于抽象的學術定義而言，技術層面的定義雖有同語反復之嫌，卻是實際管理的重要依據。根據原國家旅游局制定、原國家質量監督檢驗檢疫總局發布的國家標準《旅游景區質量等級的劃分與評定》(GB/T17775-2003)，旅游景區是“以旅游及其相關活動為主要功能或主要功能之一的空間或地域，包括風景區、文博院館、寺廟觀堂、旅游度假區、自然保護區、主題公園、森林公園、地質公園、游樂園、動物園、植物園及工業、農業、經貿、科教、軍事、體育、文化藝術等各類旅游景區”。可見，景區范圍廣泛，類型多樣。據統計，符合該定義的景區達2萬多個，而列入該標準所確定的A級景區也有7000余家，其中最高等級5A級景區250余家。從地域分布來看，江蘇最多，浙江、廣東、安徽、湖北、河南等省份次之，西藏、青海、內蒙古、天津最少。

就景區門票價格而言，經濟發展水平、旅游發達程度、市場需求狀況、景區資源屬性、景區經營管理、旅游產品類型、相關利益主體、旅游消費能力、游客消費心理等各種因素均對其有所影響。從供給側來看，最為關鍵的，是核心資源屬性、景區管理體制和景區資源等級等三個因素。

其一，核心資源屬性決定景區的產品屬性，是影響景區門票價格的首要因素。按照核心資源屬性可將A級景區劃分為遺產型、商業型和社會型三類。遺產型包括世界遺產(世界自然遺產、世界文化遺產、世界自然和文化雙遺產、世界文化景觀)、世界地質公園、國家文物保護單位、國家風景名勝區、國家自然保護區、國家森林公園、國家地質公園等;商業型包括主題公園、游樂場、度假村等;社會型包括城市公園、博物館、科技館、美術館、城市地標景觀、商務游憩區等。照此劃分，我國250余家5A級景區中，遺產型最多，約占80%，社會型和商業型次之，各占10%左右。

其二，景區管理體制決定了景區經營的資金來源和門票收入分配方式，是影響景區門票價格的關鍵因素。我國旅游景區管理體制較為復雜。從行政管理和經營管理角度出發，大致可分為四類。一是事業單位型，景區由事業單位直接管理，其經費來源為財政撥款。二是地方政府主導型，景區內一般設有政府行政管理機構，同時由國有(控股)企業負責具體經營。三是非國有企業主導型，具體分兩種情況：地方政府僅負責行政事務，景區經營由非國有性質企業承包經營;景區由非國有企業投資經營。四是混合管理型，景區管理由當地政府有關部門、國有企業、其他性質企業、當地社區等共同參與，門票收入由相關主體按比例分配。照此劃分，我國5A級景區中，地方政府主導型最多，約占70%，其他依次為事業單位型(約占15%)、非國有企業主導型(約占9%)和混合管理型(約占6%)

其三，景區資源級別決定了景區的市場吸引力和資源壟斷性，是影響景區門票價格的又一關鍵因素?？蓪⒕皡^資源級別分為三級。一是世界級，包括世界遺產(世界文化遺產、世界自然遺產、世界自然與文化雙遺產和世界文化景觀)和世界地質公園等。二是國家級，包括中央部委局命名的國家級風景名勝區、國家級自然保護區、國家森林公園、國家地質公園和國家級旅游度假區等。三是普通級，即除上述景區以外的其他A級景區。照此劃分，我國5A級景區中，普通級最多(約占41%)，國家級次之(約占34%)，世界級最少(約占25%)。

(二)景區門票價格管理

從管理方式來看，目前我國景區門票管理分為兩大類：一是政府管制類，二是市場調節類。其中政府管制類執行政府定價或政府指導價，市場調節類執行市場調節價。政府管制類的對象為“利用自然遺產、文化遺產以及重要的風景名勝區、自然保護區、森林公園、濕地公園、地質公園、重點文物保護單位、珍貴文物收藏單位(民間資本投資企業或個人收藏文物的展示單位除外)等公共資源建設的景區”。政府管制的內容包括景區門票及景區內相關服務(如觀光車、索道、纜車等交通工具)價格。

從管理依據來看，其法律依據為1997年頒布的《中華人民共和國價格法》和2013年頒布的《中華人民共和國旅游法》。前者為原則性，規定了政府定價、政府指導價和市場調節價三種方式。后者在第四十三、四十四條對利用公共資源開放的旅游景區門票做出了規范，也屬原則性規定。例如，第43條指出，“利用公共資源建設的景區的門票以及景區內的游覽場所、交通工具等另行收費項目，實行政府定價或者政府指導價，嚴格控制價格上漲。擬收費或者提高價格的，應當舉行聽證會”。現實中，景區門票價格管理更為直接的依據是2007年《國家發展改革委關于進一步做好當前游覽參觀點門票價格管理工作的通知》(發改價格〔2007〕227號)。很多省份依據上述法規(主要是227號文)并結合本省情況出臺了相關管理辦法規定，主要有：景區門票漲價間隔不能超過三年，且不得在旅游旺季到來之前漲價;漲價幅度設為三檔(景區門票價格在50元、100元、200元以及200以上者，漲價幅度分別不能超過35%、30%、25%、15%);漲價要提前聽證、公示等。

從管理主體來看，國家發展改革委價格司負責景區門票價格總體管理，具體由各地方政府執行。各地負責具體執行的政府層級有所不同。以5A級景區為例，安徽省5A級景區門票及景區內相關服務價格由省級價格主管部門管理，而2015年頒布的《江西省發展改革委關于進一步下放省管景區游覽參觀點門票價格管理權限的通知》則規定，所有省管景區游覽參觀點門票價格進一步下放至設區市價格主管部門管理，其中包括廬山、井岡山、三清山等。

二、我國景區門票價格管理存在的問題

(一)界定不清

如前所述，由于景區范圍廣泛、類型多樣，不管是貫徹落實政府工作報告中“降低重點國有景區門票價格”的要求，還是更廣泛地，對景區門票價格進行分類管理，一個基本前提是要有明確且具可操作的劃分界限。根據現有法規和要求，針對“利用公共資源建設的景區”和“利用非公共資源建設的景區”分別執行政府管制和市場調節，但現實中存在三個問題。一是這里的公共資源具體指的是什么、是否包括土地資源等并未明確，因此哪些景區屬于“利用公共資源建設的景區”，哪些屬于“利用非公共資源建設的景區”，界定不清。二是“利用公共資源建設的景區”門票究竟執行政府定價還是政府指導價，也無明確要求，從全國層面來看，尚無統一標準。三是如何界定政府工作報告中指出的“重點國有景區”，何謂“重點”，何為“國有”，都需明確。

(二)依據不明

從景區門票價格管理的依據來看，現有法規存在兩個問題。一是兩部法律——《中華人民共和國價格法》和《中華人民共和國旅游法》，均是原則性規定，沒有配套的實施細則，現實中不易操作。二是實際管理中發揮更加直接作用的發改價格〔2007〕227號以及此次出臺的指導意見，僅為行政性文件，法律效力有限，且不涉及價格形成及其背后的復雜機制。

(三)主體不一

如前所述，對景區門票價格進行直接管理的政府層級有所不同。以5A級景區為例，有的省份規定5A級景區門票及景區內相關服務價格由省級價格主管部門管理，而有的省份則將其下放至設區市價格主管部門管理。而且，地方政府管理景區門票價格的具體方式、權責分配等無統一要求。

(四)機制各異

目前我國商業型景區的定價原則和定價機制較為明晰，即由供給者按照價格規律，在考慮成本和利潤的基礎上自主定價。而遺產型和社會型景區作為準公共產品，其供給方式和定價機制尚無明確規定。現實中，這些景區分別為事業單位、國有企業主導、事企合一、混合所有制企業等各種不同體制，其資金來源、收入分配、人員管理等差異很大，因此很難對其實施統一的價格管理制度。

(五)關系復雜

我國景區門票價格以及更廣泛的管理問題之所以如此錯綜復雜、久拖未決，根本原因在于尚未理順如下三對關系。一是政府與市場的關系。景區究竟是私人產品還是(準)公共產品，其定位是公益性還是商業性，對于“利用公共資源建設的景區”(或者遺產型和商業型景區)而言，政府和市場的具體邊界和各自責權是什么……這些方面都缺乏系統的制度安排。從20世紀90年代初各地推崇的“兩權分離”、“三權分離”、“特許經營”到后來的“政府回購”熱潮以及近年來熱炒的PPP模式，這一問題在制度層面始終未能得到根本解決。二是中央與地方的關系。與國外國家公園制度的中央垂直管理所不同的是，我國準公共產品類景區基本采取屬地管理。中央政府在景區管理中主要負責行業管理和宏觀指導，具體的資源保護、景區開發、日常維護、社區管理甚至經營事務均由地方政府負責;與此相適應，景區門票的定價權也由地方政府掌管。根據現行稅制，景區門票收入最大的收益方是地方財政。地方政府在景區門票價格制定和收入分成等方面有很強的動力和充足的權力。三是不同政府部門之間的關系。“政出多門”、“多頭管理”是我國準公共產品類景區的普遍問題。建設、林業、環保、文化、文物、宗教、海洋、地質、旅游等不同部門圍繞景區均通過發牌子、戴帽子等方式行使不同的管理權。

(六)認知偏差

近年來，社會上盛行“景區門票價格普遍過高”、“普遍、頻繁、大幅上漲”等說法。根據我們此前的研究，所有5A級景區中既有門票價格高達200元以上者，也有分文不取、免費開放者，并非全部居高;5年中漲價的5A級景區僅占13%，漲價幅度以30-40元居多，低于同期物價上漲水平。可見，媒體和公眾對景區門票價格問題的認知存在一定偏差，景區門票價格問題被片面夸大。分析起來，大體有三個原因。一是社會心理放大。盡管門票價格偏高、漲價幅度較大的景區占所有景區比例很小，但其中包括了不少知名度高、游客量大的景區，容易對社會心理造成較大影響，尤其是當景區被不加區別地視作“全民公共資源”而應“全面免費享有”時，會進一步放大這種心理。二是媒體輿論渲染。一些媒體在景區門票漲價問題上，簡單迎合受眾心理，以個別代替全部，有渲染擴大之嫌，容易形成誤導。三是簡單對比國外。由于經濟發展條件、景區管理體制等方面的差異，世界各國景區門票定價原則及具體價格不盡相同，即使同一個國家，也因景區具體情況的不同而有所差異，簡單直接比較，并不完全合理。

三、完善我國景區門票價格管理體系的建議

(一)制定詳細的工作方案

從短期內，要全面落實《國家發展改革委關于完善國有景區門票價格形成機制，降低重點國有景區門票價格的指導意見》，同時制定詳細工作方案，至少對如下四個問題加以明確。

一是確定降價對象。建議結合核心資源屬性、景區管理體制、景區資源等級、景區地域分布等四個方面的因素，從現有250多家5A級景區中，按照如下原則遴選出“重點國有景區門票降價清單”：(1)經濟發達省份居多，欠發達地區略少;(2)遺產型景區為主，社會型景區為輔;(3)地方政府主導型為主，事業型為輔，尤其是國有、國營景區要有所擔當;(4)世界級稱號者為主、國家級稱號為輔;(5)景區現有價格門票偏高者為主(高于同類型景區中位數);(6)價格管理規范性相對較差者為主(例如存在頻繁漲價、變相漲價、“園中園”、重復收費等問題);等等。

二是明確降價方式。結合各地的財政能力和景區的實際情況，可研究制定如下降價方式：(1)考慮氣候條件和資源特點，部分景區以降低旺季價格為主，部分以淡季為主;(2)按照門票價格200元及以上、100-200元、100元以下，分別確定不同的降價幅度，例如可考慮分別為15%、10%和5%不等，避免“一刀切”;(3)部分景區實施一次購票、多天游覽等方式。

三是建立相關配套機制。根據降價景區清單、降價幅度和方式，測算不同省份全年門票降價后的財政支出，充分考慮當地財力，確定中央政府增加轉移支付的比例和方式。引導景區完善網上售票、團隊預約、削峰填谷、調節客流等方式，解決門票降價帶來的接待壓力。

四是加強社會輿論引導。一方面，要從滿足人民美好生活需要、提高人民群眾幸福感和獲得感的角度，對“降低重點國有景區門票價格”工作的進展和成效進行客觀宣傳;另一方面，也要消除對景區門票價格問題可能存在的偏見和誤解，承認景區的復雜性、多樣性、經營上的現實性、我國社會發展的階段性以及不少景區已經免費開放的客觀事實，引導公眾客觀、全面地了解景區門票價格現狀。

(二)建立長效的管理機制

其一，對“利用公共資源建設的景區”進行清晰界定。要明確“公共資源”的具體所指，并研究、制定清晰的標準。建議將這些景區進一步細分為三類：一類為純公益性;二類為公益性為主、商業性為輔;三類為商業性為主、公益性為輔。三類景區實行不同的管理體制和定價方式，同類景區在全國范圍內實行基本相同的管理體制和定價方式。

其二，完善門票價格管理的法規體系。根據《中華人民共和國價格法》和《中華人民共和國旅游法》的總體要求，專門針對景區制定價格管理實施辦法和細則?？煽紤]將純公益性景區等同于圖書館、博物館、文化館等機構，實行與之相似的管理體制和定價方式;對公益性為主、商業性為輔的景區實行政府指定價;對商業性為主、公益性為輔的景區實行政府指導價。在全國范圍內，由同一級政府部門行使景區門票價格管制權。

其三，進一步明確中央政府和地方政府的財權和事權。對于不同類型的景區，中央政府和地方政府的財政投入比例、收支方式等要加以明確。針對純公益性景區，要將其門票降價乃至免費等成本納入中央財政專項轉移支付項目;特別是要考慮到不同地區的經濟實力，確定中央財政轉移支付的比例。

其四，完善景區門票價格的監督和管理制度。將三類景區的清單及其基本收支情況向社會公布。按照2018年1月1日起實施的《政府制定價格成本監審辦法》的要求，制定全國統一的景區門票定價成本監審辦法。同時，加大對景區門票收支的第三方審計、綜合監管和社會監督。

其五，推進國家公園體制建設。按照《建立國家公園體制總體方案》的要求，由新成立的國家公園管理局負責，加快建立統一規范高效的中國特色國家公園體制，解決交叉重疊、多頭管理的碎片化問題。一方面堅持全民公益性，堅持全民共享，著眼于提升生態系統服務功能，開展自然環境教育，為公眾提供親近自然、體驗自然、了解自然以及作為國民福利的游憩機會;另一方面突出生態保護性，將其納入全國生態保護紅線區域管控范圍，實行最嚴格的保護。

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作者：宋瑞，中國社會科學院旅游研究中心主任，研究員，博士生導師

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