宋瑞：如何完善景區(qū)門票價(jià)格管理體系

伴隨我國國內(nèi)旅游的蓬勃發(fā)展，景區(qū)門票價(jià)格問題一直備受關(guān)注。近十余年里，各種討論不絕于耳。2018年政府工作報(bào)告中明確提出要“降低重點(diǎn)國有景區(qū)門票價(jià)格”，門票問題再次引發(fā)熱議。日前，國家發(fā)展改革委出臺了相關(guān)指導(dǎo)意見，要求堅(jiān)持公益導(dǎo)向、科學(xué)定價(jià)、有序推進(jìn)、公開透明的原則，完善國有景區(qū)門票價(jià)格形成機(jī)制，降低重點(diǎn)國有景區(qū)門票價(jià)格，并就相關(guān)工作提出了具體要求。那么，我國景區(qū)及其門票價(jià)格到底如何，怎樣才能更好地落實(shí)該指導(dǎo)意見，如何建立景區(qū)門票價(jià)格制定和監(jiān)督管理的長效機(jī)制，如何既滿足人們?nèi)找嫱⒌穆糜涡枨?、又能?shí)現(xiàn)景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展等……回答這些問題，對于全面實(shí)施該指導(dǎo)意見有重要意義。

一、我國景區(qū)及其門票價(jià)格管理狀況

(一)我國景區(qū)基本狀況

景區(qū)似乎是個婦孺皆知的詞匯，然而要對其進(jìn)行準(zhǔn)確界定卻非易事。相對于抽象的學(xué)術(shù)定義而言，技術(shù)層面的定義雖有同語反復(fù)之嫌，卻是實(shí)際管理的重要依據(jù)。根據(jù)原國家旅游局制定、原國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局發(fā)布的國家標(biāo)準(zhǔn)《旅游景區(qū)質(zhì)量等級的劃分與評定》(GB/T17775-2003)，旅游景區(qū)是“以旅游及其相關(guān)活動為主要功能或主要功能之一的空間或地域，包括風(fēng)景區(qū)、文博院館、寺廟觀堂、旅游度假區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、主題公園、森林公園、地質(zhì)公園、游樂園、動物園、植物園及工業(yè)、農(nóng)業(yè)、經(jīng)貿(mào)、科教、軍事、體育、文化藝術(shù)等各類旅游景區(qū)”。可見，景區(qū)范圍廣泛，類型多樣。據(jù)統(tǒng)計(jì)，符合該定義的景區(qū)達(dá)2萬多個，而列入該標(biāo)準(zhǔn)所確定的A級景區(qū)也有7000余家，其中最高等級5A級景區(qū)250余家。從地域分布來看，江蘇最多，浙江、廣東、安徽、湖北、河南等省份次之，西藏、青海、內(nèi)蒙古、天津最少。

就景區(qū)門票價(jià)格而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、旅游發(fā)達(dá)程度、市場需求狀況、景區(qū)資源屬性、景區(qū)經(jīng)營管理、旅游產(chǎn)品類型、相關(guān)利益主體、旅游消費(fèi)能力、游客消費(fèi)心理等各種因素均對其有所影響。從供給側(cè)來看，最為關(guān)鍵的，是核心資源屬性、景區(qū)管理體制和景區(qū)資源等級等三個因素。

其一，核心資源屬性決定景區(qū)的產(chǎn)品屬性，是影響景區(qū)門票價(jià)格的首要因素。按照核心資源屬性可將A級景區(qū)劃分為遺產(chǎn)型、商業(yè)型和社會型三類。遺產(chǎn)型包括世界遺產(chǎn)(世界自然遺產(chǎn)、世界文化遺產(chǎn)、世界自然和文化雙遺產(chǎn)、世界文化景觀)、世界地質(zhì)公園、國家文物保護(hù)單位、國家風(fēng)景名勝區(qū)、國家自然保護(hù)區(qū)、國家森林公園、國家地質(zhì)公園等;商業(yè)型包括主題公園、游樂場、度假村等;社會型包括城市公園、博物館、科技館、美術(shù)館、城市地標(biāo)景觀、商務(wù)游憩區(qū)等。照此劃分，我國250余家5A級景區(qū)中，遺產(chǎn)型最多，約占80%，社會型和商業(yè)型次之，各占10%左右。

其二，景區(qū)管理體制決定了景區(qū)經(jīng)營的資金來源和門票收入分配方式，是影響景區(qū)門票價(jià)格的關(guān)鍵因素。我國旅游景區(qū)管理體制較為復(fù)雜。從行政管理和經(jīng)營管理角度出發(fā)，大致可分為四類。一是事業(yè)單位型，景區(qū)由事業(yè)單位直接管理，其經(jīng)費(fèi)來源為財(cái)政撥款。二是地方政府主導(dǎo)型，景區(qū)內(nèi)一般設(shè)有政府行政管理機(jī)構(gòu)，同時由國有(控股)企業(yè)負(fù)責(zé)具體經(jīng)營。三是非國有企業(yè)主導(dǎo)型，具體分兩種情況：地方政府僅負(fù)責(zé)行政事務(wù)，景區(qū)經(jīng)營由非國有性質(zhì)企業(yè)承包經(jīng)營;景區(qū)由非國有企業(yè)投資經(jīng)營。四是混合管理型，景區(qū)管理由當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)部門、國有企業(yè)、其他性質(zhì)企業(yè)、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)等共同參與，門票收入由相關(guān)主體按比例分配。照此劃分，我國5A級景區(qū)中，地方政府主導(dǎo)型最多，約占70%，其他依次為事業(yè)單位型(約占15%)、非國有企業(yè)主導(dǎo)型(約占9%)和混合管理型(約占6%)

其三，景區(qū)資源級別決定了景區(qū)的市場吸引力和資源壟斷性，是影響景區(qū)門票價(jià)格的又一關(guān)鍵因素?？蓪⒕皡^(qū)資源級別分為三級。一是世界級，包括世界遺產(chǎn)(世界文化遺產(chǎn)、世界自然遺產(chǎn)、世界自然與文化雙遺產(chǎn)和世界文化景觀)和世界地質(zhì)公園等。二是國家級，包括中央部委局命名的國家級風(fēng)景名勝區(qū)、國家級自然保護(hù)區(qū)、國家森林公園、國家地質(zhì)公園和國家級旅游度假區(qū)等。三是普通級，即除上述景區(qū)以外的其他A級景區(qū)。照此劃分，我國5A級景區(qū)中，普通級最多(約占41%)，國家級次之(約占34%)，世界級最少(約占25%)。

(二)景區(qū)門票價(jià)格管理

從管理方式來看，目前我國景區(qū)門票管理分為兩大類：一是政府管制類，二是市場調(diào)節(jié)類。其中政府管制類執(zhí)行政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)，市場調(diào)節(jié)類執(zhí)行市場調(diào)節(jié)價(jià)。政府管制類的對象為“利用自然遺產(chǎn)、文化遺產(chǎn)以及重要的風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園、重點(diǎn)文物保護(hù)單位、珍貴文物收藏單位(民間資本投資企業(yè)或個人收藏文物的展示單位除外)等公共資源建設(shè)的景區(qū)”。政府管制的內(nèi)容包括景區(qū)門票及景區(qū)內(nèi)相關(guān)服務(wù)(如觀光車、索道、纜車等交通工具)價(jià)格。

從管理依據(jù)來看，其法律依據(jù)為1997年頒布的《中華人民共和國價(jià)格法》和2013年頒布的《中華人民共和國旅游法》。前者為原則性，規(guī)定了政府定價(jià)、政府指導(dǎo)價(jià)和市場調(diào)節(jié)價(jià)三種方式。后者在第四十三、四十四條對利用公共資源開放的旅游景區(qū)門票做出了規(guī)范，也屬原則性規(guī)定。例如，第43條指出，“利用公共資源建設(shè)的景區(qū)的門票以及景區(qū)內(nèi)的游覽場所、交通工具等另行收費(fèi)項(xiàng)目，實(shí)行政府定價(jià)或者政府指導(dǎo)價(jià)，嚴(yán)格控制價(jià)格上漲。擬收費(fèi)或者提高價(jià)格的，應(yīng)當(dāng)舉行聽證會”。現(xiàn)實(shí)中，景區(qū)門票價(jià)格管理更為直接的依據(jù)是2007年《國家發(fā)展改革委關(guān)于進(jìn)一步做好當(dāng)前游覽參觀點(diǎn)門票價(jià)格管理工作的通知》(發(fā)改價(jià)格〔2007〕227號)。很多省份依據(jù)上述法規(guī)(主要是227號文)并結(jié)合本省情況出臺了相關(guān)管理辦法規(guī)定，主要有：景區(qū)門票漲價(jià)間隔不能超過三年，且不得在旅游旺季到來之前漲價(jià);漲價(jià)幅度設(shè)為三檔(景區(qū)門票價(jià)格在50元、100元、200元以及200以上者，漲價(jià)幅度分別不能超過35%、30%、25%、15%);漲價(jià)要提前聽證、公示等。

從管理主體來看，國家發(fā)展改革委價(jià)格司負(fù)責(zé)景區(qū)門票價(jià)格總體管理，具體由各地方政府執(zhí)行。各地負(fù)責(zé)具體執(zhí)行的政府層級有所不同。以5A級景區(qū)為例，安徽省5A級景區(qū)門票及景區(qū)內(nèi)相關(guān)服務(wù)價(jià)格由省級價(jià)格主管部門管理，而2015年頒布的《江西省發(fā)展改革委關(guān)于進(jìn)一步下放省管景區(qū)游覽參觀點(diǎn)門票價(jià)格管理權(quán)限的通知》則規(guī)定，所有省管景區(qū)游覽參觀點(diǎn)門票價(jià)格進(jìn)一步下放至設(shè)區(qū)市價(jià)格主管部門管理，其中包括廬山、井岡山、三清山等。

二、我國景區(qū)門票價(jià)格管理存在的問題

(一)界定不清

如前所述，由于景區(qū)范圍廣泛、類型多樣，不管是貫徹落實(shí)政府工作報(bào)告中“降低重點(diǎn)國有景區(qū)門票價(jià)格”的要求，還是更廣泛地，對景區(qū)門票價(jià)格進(jìn)行分類管理，一個基本前提是要有明確且具可操作的劃分界限。根據(jù)現(xiàn)有法規(guī)和要求，針對“利用公共資源建設(shè)的景區(qū)”和“利用非公共資源建設(shè)的景區(qū)”分別執(zhí)行政府管制和市場調(diào)節(jié)，但現(xiàn)實(shí)中存在三個問題。一是這里的公共資源具體指的是什么、是否包括土地資源等并未明確，因此哪些景區(qū)屬于“利用公共資源建設(shè)的景區(qū)”，哪些屬于“利用非公共資源建設(shè)的景區(qū)”，界定不清。二是“利用公共資源建設(shè)的景區(qū)”門票究竟執(zhí)行政府定價(jià)還是政府指導(dǎo)價(jià)，也無明確要求，從全國層面來看，尚無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。三是如何界定政府工作報(bào)告中指出的“重點(diǎn)國有景區(qū)”，何謂“重點(diǎn)”，何為“國有”，都需明確。

(二)依據(jù)不明

從景區(qū)門票價(jià)格管理的依據(jù)來看，現(xiàn)有法規(guī)存在兩個問題。一是兩部法律——《中華人民共和國價(jià)格法》和《中華人民共和國旅游法》，均是原則性規(guī)定，沒有配套的實(shí)施細(xì)則，現(xiàn)實(shí)中不易操作。二是實(shí)際管理中發(fā)揮更加直接作用的發(fā)改價(jià)格〔2007〕227號以及此次出臺的指導(dǎo)意見，僅為行政性文件，法律效力有限，且不涉及價(jià)格形成及其背后的復(fù)雜機(jī)制。

(三)主體不一

如前所述，對景區(qū)門票價(jià)格進(jìn)行直接管理的政府層級有所不同。以5A級景區(qū)為例，有的省份規(guī)定5A級景區(qū)門票及景區(qū)內(nèi)相關(guān)服務(wù)價(jià)格由省級價(jià)格主管部門管理，而有的省份則將其下放至設(shè)區(qū)市價(jià)格主管部門管理。而且，地方政府管理景區(qū)門票價(jià)格的具體方式、權(quán)責(zé)分配等無統(tǒng)一要求。

(四)機(jī)制各異

目前我國商業(yè)型景區(qū)的定價(jià)原則和定價(jià)機(jī)制較為明晰，即由供給者按照價(jià)格規(guī)律，在考慮成本和利潤的基礎(chǔ)上自主定價(jià)。而遺產(chǎn)型和社會型景區(qū)作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其供給方式和定價(jià)機(jī)制尚無明確規(guī)定。現(xiàn)實(shí)中，這些景區(qū)分別為事業(yè)單位、國有企業(yè)主導(dǎo)、事企合一、混合所有制企業(yè)等各種不同體制，其資金來源、收入分配、人員管理等差異很大，因此很難對其實(shí)施統(tǒng)一的價(jià)格管理制度。

(五)關(guān)系復(fù)雜

我國景區(qū)門票價(jià)格以及更廣泛的管理問題之所以如此錯綜復(fù)雜、久拖未決，根本原因在于尚未理順如下三對關(guān)系。一是政府與市場的關(guān)系。景區(qū)究竟是私人產(chǎn)品還是(準(zhǔn))公共產(chǎn)品，其定位是公益性還是商業(yè)性，對于“利用公共資源建設(shè)的景區(qū)”(或者遺產(chǎn)型和商業(yè)型景區(qū))而言，政府和市場的具體邊界和各自責(zé)權(quán)是什么……這些方面都缺乏系統(tǒng)的制度安排。從20世紀(jì)90年代初各地推崇的“兩權(quán)分離”、“三權(quán)分離”、“特許經(jīng)營”到后來的“政府回購”熱潮以及近年來熱炒的PPP模式，這一問題在制度層面始終未能得到根本解決。二是中央與地方的關(guān)系。與國外國家公園制度的中央垂直管理所不同的是，我國準(zhǔn)公共產(chǎn)品類景區(qū)基本采取屬地管理。中央政府在景區(qū)管理中主要負(fù)責(zé)行業(yè)管理和宏觀指導(dǎo)，具體的資源保護(hù)、景區(qū)開發(fā)、日常維護(hù)、社區(qū)管理甚至經(jīng)營事務(wù)均由地方政府負(fù)責(zé);與此相適應(yīng)，景區(qū)門票的定價(jià)權(quán)也由地方政府掌管。根據(jù)現(xiàn)行稅制，景區(qū)門票收入最大的收益方是地方財(cái)政。地方政府在景區(qū)門票價(jià)格制定和收入分成等方面有很強(qiáng)的動力和充足的權(quán)力。三是不同政府部門之間的關(guān)系。“政出多門”、“多頭管理”是我國準(zhǔn)公共產(chǎn)品類景區(qū)的普遍問題。建設(shè)、林業(yè)、環(huán)保、文化、文物、宗教、海洋、地質(zhì)、旅游等不同部門圍繞景區(qū)均通過發(fā)牌子、戴帽子等方式行使不同的管理權(quán)。

(六)認(rèn)知偏差

近年來，社會上盛行“景區(qū)門票價(jià)格普遍過高”、“普遍、頻繁、大幅上漲”等說法。根據(jù)我們此前的研究，所有5A級景區(qū)中既有門票價(jià)格高達(dá)200元以上者，也有分文不取、免費(fèi)開放者，并非全部居高;5年中漲價(jià)的5A級景區(qū)僅占13%，漲價(jià)幅度以30-40元居多，低于同期物價(jià)上漲水平?？梢?，媒體和公眾對景區(qū)門票價(jià)格問題的認(rèn)知存在一定偏差，景區(qū)門票價(jià)格問題被片面夸大。分析起來，大體有三個原因。一是社會心理放大。盡管門票價(jià)格偏高、漲價(jià)幅度較大的景區(qū)占所有景區(qū)比例很小，但其中包括了不少知名度高、游客量大的景區(qū)，容易對社會心理造成較大影響，尤其是當(dāng)景區(qū)被不加區(qū)別地視作“全民公共資源”而應(yīng)“全面免費(fèi)享有”時，會進(jìn)一步放大這種心理。二是媒體輿論渲染。一些媒體在景區(qū)門票漲價(jià)問題上，簡單迎合受眾心理，以個別代替全部，有渲染擴(kuò)大之嫌，容易形成誤導(dǎo)。三是簡單對比國外。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件、景區(qū)管理體制等方面的差異，世界各國景區(qū)門票定價(jià)原則及具體價(jià)格不盡相同，即使同一個國家，也因景區(qū)具體情況的不同而有所差異，簡單直接比較，并不完全合理。

三、完善我國景區(qū)門票價(jià)格管理體系的建議

(一)制定詳細(xì)的工作方案

從短期內(nèi)，要全面落實(shí)《國家發(fā)展改革委關(guān)于完善國有景區(qū)門票價(jià)格形成機(jī)制，降低重點(diǎn)國有景區(qū)門票價(jià)格的指導(dǎo)意見》，同時制定詳細(xì)工作方案，至少對如下四個問題加以明確。

一是確定降價(jià)對象。建議結(jié)合核心資源屬性、景區(qū)管理體制、景區(qū)資源等級、景區(qū)地域分布等四個方面的因素，從現(xiàn)有250多家5A級景區(qū)中，按照如下原則遴選出“重點(diǎn)國有景區(qū)門票降價(jià)清單”：(1)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份居多，欠發(fā)達(dá)地區(qū)略少;(2)遺產(chǎn)型景區(qū)為主，社會型景區(qū)為輔;(3)地方政府主導(dǎo)型為主，事業(yè)型為輔，尤其是國有、國營景區(qū)要有所擔(dān)當(dāng);(4)世界級稱號者為主、國家級稱號為輔;(5)景區(qū)現(xiàn)有價(jià)格門票偏高者為主(高于同類型景區(qū)中位數(shù));(6)價(jià)格管理規(guī)范性相對較差者為主(例如存在頻繁漲價(jià)、變相漲價(jià)、“園中園”、重復(fù)收費(fèi)等問題);等等。

二是明確降價(jià)方式。結(jié)合各地的財(cái)政能力和景區(qū)的實(shí)際情況，可研究制定如下降價(jià)方式：(1)考慮氣候條件和資源特點(diǎn)，部分景區(qū)以降低旺季價(jià)格為主，部分以淡季為主;(2)按照門票價(jià)格200元及以上、100-200元、100元以下，分別確定不同的降價(jià)幅度，例如可考慮分別為15%、10%和5%不等，避免“一刀切”;(3)部分景區(qū)實(shí)施一次購票、多天游覽等方式。

三是建立相關(guān)配套機(jī)制。根據(jù)降價(jià)景區(qū)清單、降價(jià)幅度和方式，測算不同省份全年門票降價(jià)后的財(cái)政支出，充分考慮當(dāng)?shù)刎?cái)力，確定中央政府增加轉(zhuǎn)移支付的比例和方式。引導(dǎo)景區(qū)完善網(wǎng)上售票、團(tuán)隊(duì)預(yù)約、削峰填谷、調(diào)節(jié)客流等方式，解決門票降價(jià)帶來的接待壓力。

四是加強(qiáng)社會輿論引導(dǎo)。一方面，要從滿足人民美好生活需要、提高人民群眾幸福感和獲得感的角度，對“降低重點(diǎn)國有景區(qū)門票價(jià)格”工作的進(jìn)展和成效進(jìn)行客觀宣傳;另一方面，也要消除對景區(qū)門票價(jià)格問題可能存在的偏見和誤解，承認(rèn)景區(qū)的復(fù)雜性、多樣性、經(jīng)營上的現(xiàn)實(shí)性、我國社會發(fā)展的階段性以及不少景區(qū)已經(jīng)免費(fèi)開放的客觀事實(shí)，引導(dǎo)公眾客觀、全面地了解景區(qū)門票價(jià)格現(xiàn)狀。

(二)建立長效的管理機(jī)制

其一，對“利用公共資源建設(shè)的景區(qū)”進(jìn)行清晰界定。要明確“公共資源”的具體所指，并研究、制定清晰的標(biāo)準(zhǔn)。建議將這些景區(qū)進(jìn)一步細(xì)分為三類：一類為純公益性;二類為公益性為主、商業(yè)性為輔;三類為商業(yè)性為主、公益性為輔。三類景區(qū)實(shí)行不同的管理體制和定價(jià)方式，同類景區(qū)在全國范圍內(nèi)實(shí)行基本相同的管理體制和定價(jià)方式。

其二，完善門票價(jià)格管理的法規(guī)體系。根據(jù)《中華人民共和國價(jià)格法》和《中華人民共和國旅游法》的總體要求，專門針對景區(qū)制定價(jià)格管理實(shí)施辦法和細(xì)則?？煽紤]將純公益性景區(qū)等同于圖書館、博物館、文化館等機(jī)構(gòu)，實(shí)行與之相似的管理體制和定價(jià)方式;對公益性為主、商業(yè)性為輔的景區(qū)實(shí)行政府指定價(jià);對商業(yè)性為主、公益性為輔的景區(qū)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)。在全國范圍內(nèi)，由同一級政府部門行使景區(qū)門票價(jià)格管制權(quán)。

其三，進(jìn)一步明確中央政府和地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)。對于不同類型的景區(qū)，中央政府和地方政府的財(cái)政投入比例、收支方式等要加以明確。針對純公益性景區(qū)，要將其門票降價(jià)乃至免費(fèi)等成本納入中央財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目;特別是要考慮到不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，確定中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的比例。

其四，完善景區(qū)門票價(jià)格的監(jiān)督和管理制度。將三類景區(qū)的清單及其基本收支情況向社會公布。按照2018年1月1日起實(shí)施的《政府制定價(jià)格成本監(jiān)審辦法》的要求，制定全國統(tǒng)一的景區(qū)門票定價(jià)成本監(jiān)審辦法。同時，加大對景區(qū)門票收支的第三方審計(jì)、綜合監(jiān)管和社會監(jiān)督。

其五，推進(jìn)國家公園體制建設(shè)。按照《建立國家公園體制總體方案》的要求，由新成立的國家公園管理局負(fù)責(zé)，加快建立統(tǒng)一規(guī)范高效的中國特色國家公園體制，解決交叉重疊、多頭管理的碎片化問題。一方面堅(jiān)持全民公益性，堅(jiān)持全民共享，著眼于提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，開展自然環(huán)境教育，為公眾提供親近自然、體驗(yàn)自然、了解自然以及作為國民福利的游憩機(jī)會;另一方面突出生態(tài)保護(hù)性，將其納入全國生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域管控范圍，實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)。

END

作者：宋瑞，中國社會科學(xué)院旅游研究中心主任，研究員，博士生導(dǎo)師

本文關(guān)鍵字：景區(qū)門票 查看更多