景區(qū)降門票運動屢戰(zhàn)屢敗 這次能畢其功于一役嗎？

在國內，景區(qū)降門票行動可謂是屢見不鮮，從2007年起，幾乎每隔兩三年就來一次。

6月29日，國家發(fā)改委發(fā)布“指導意見”，要求各地區(qū)以5A級國有景區(qū)為重點，通過開展定價成本監(jiān)審或成本調查，清理規(guī)范門票價格“額外負擔”等，在今年“十一”黃金周之前降低一批重點國有景區(qū)門票價格。目前，湖南、湖北、江蘇、廣西、山東、貴州、安徽、青海、山西、陜西等地已出臺國有景區(qū)降價的具體方案或計劃，多數景區(qū)票價降幅達10%—30%。

又一場轟轟烈烈“降門票行動”席卷全國，和以往歷次調價相比，這次行動有何不同，能一勞永逸的解決門票問題嗎?

“和以往相比，這次的行動有兩個顯著不同值得關注”，中國社會科學院財經戰(zhàn)略研究院副教授魏翔對新旅界(LvJieMedia)表示，“一個是宏觀經濟面臨壓力，居民負債率攀升，消費能力受到擠壓，降門票是變相打折吸引流量，現在景區(qū)普遍缺流量，借此溜坡下驢;二是發(fā)改委此次強力發(fā)音，信號精準，當前的行政力量亦非十年前可比。”

十年努力降門票

盤點歷次降門票行動，可以看出此次的行動力度空前。

2007年，景區(qū)門票漲價過快的現象引起國家發(fā)改委的高度重視，下發(fā)通知，規(guī)定旅游景區(qū)門票調整頻次不低于3年，并對調整幅度、提前公布時間進行要求，并提出社會公益性的城市公園、博物館、紀念館等，要從低制定門票價格或免費。

2009年，國務院常務會議通過《關于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》，提出要優(yōu)化旅游消費環(huán)境，加強旅游景區(qū)門票價格管理。對此，相關部門迅速出臺配套措施，包括擴大免費景區(qū)數量，收費景區(qū)嚴格調價程序，實行聽證制度，延長調價提前公布時間，禁止法定節(jié)假日前1個月內調整價格，禁止捆綁收費。

2012年，為鼓勵旅游消費，相關部門出臺高速公路節(jié)假日免費政策，同時，又一輪降門票行動開始了，據統(tǒng)計，先后有數百家景區(qū)加入降價名單，部門省份實現票價普降政策。

2015 年 9 月，國家發(fā)改委在全國開展為期一年的景區(qū)門票價格專項整治，規(guī)定專項整治期間，各地原則上不出臺新的上調景區(qū)門票價格方案。該行動上升到了“專項整治”的程度，幾乎是全面禁止了景區(qū)門票漲價行為。然而，很難說該行動取得了多大成效，一年后，發(fā)改委公布的行動成果顯示：共降低了312個調價不規(guī)范景區(qū)的門票價格，但其中5A級景區(qū)僅有24個;中止了181個景區(qū)的擬調價程序，然而部分景區(qū)在行動結束后立即著手啟動調價程序。

事實上，“雷聲大、雨點小”，這是歷次調價行動面臨的質疑，而連續(xù)不斷的調價政策也側面說明了，此前歷次的行動未取得滿意的效果。

調價的同時，全民也在進行一場“門票價格為何過高”的大討論。按照法理，國有景區(qū)屬全民所有，應以公益性為先，游客和輿論界占據法理優(yōu)勢，將高票價歸結景區(qū)及當地管理者的貪婪;而景區(qū)則各訴苦衷，并扛起市場經濟大旗，表示景區(qū)投資、建設、運營、維護成本高，人員工資年年漲，漲價也是迫不得已。部分龍頭景區(qū)則認為，漲價有調節(jié)客流量的功能，避免突破景區(qū)客流承載能力。

原國家旅游局規(guī)劃專家王興斌認為，“整體來看，大部分景區(qū)門票價格并不高，一個大數據說明近1萬個A級景區(qū)人均門票收入才20來塊錢。5A級景區(qū)有250個，他們是全國最有名的景區(qū)，又是黃金周最擁堵的景區(qū)，250個里邊門票在50塊以下和免門票的大概十分之一，50塊到100塊是十分之二，100塊到200塊的占了43%， 200塊以上甚至有到600塊的占10%。問題就出在收費金字塔尖的一二百個5A級景區(qū)，他們的價格在老百姓心中都很高。”

2018年3月政府工作報告中明確指出，“降低重點國有景區(qū)門票價格”。某種程度上，這是對“門票價格居高不下”的精準打擊。

“這次降價是力度最大的一次，不僅政府工作報告提出重點國有景區(qū)帶頭降價，還給出了明確的指導意見和行動方案，比如發(fā)改委明確了門票定價成本的構成，包括景區(qū)支出中依法應由各級政府承擔部分，以及與景區(qū)正常運營無關的支出，不得計入景區(qū)門票定價成本;各級政府提供的補貼和已通過單獨收費補償部分，以及景區(qū)特許經營收入，應沖減景區(qū)門票定價成本”，北京聯(lián)合大學旅游學院副研究員楊彥鋒告訴新旅界(LvJieMedia)。

“這次降價行動方案，有很強的可操作性，國有的涵蓋了絕大部分景區(qū)的數量，然后重點景區(qū)又涵蓋了絕大部分游客的數量，所以有望非常普遍的讓游客感覺到門票降價”，楊彥鋒稱。

長期效力有待觀察

此次門票降價行動得到了各地重點景區(qū)的積極響應，也被不少業(yè)界專家學者們看好，但值得注意的是，該方案并非一套長效機制，短期效果顯著，但長期來看，能否跳出此前“調完再漲、漲了再調”的循環(huán)，仍有待觀察。

事實上，景區(qū)門票不斷上漲的根本原因在于“利益機制”。

例如，國內游客和媒體津津樂道的美國國家公園低門票、免門票，主要源于美國聯(lián)邦政府的投入。美國聯(lián)邦政府共管轄約59個國家公園，以及紀念碑、戰(zhàn)爭紀念公園、海岸線、自然保護區(qū)、休閑地區(qū)等350個。為此，每年美國國會撥款約30億美元，占以上旅游機構總開支的70%左右，國家公園管理局從不給各個公園下達創(chuàng)收指標，以防止公園借口搞開發(fā)項目。

此外，社會團隊和私人的捐助、特許經營、門票、停車費等，構成國家公園剩余經費來源。美國國家公園起步較早，開發(fā)理念以保持原貌為主，罕有大拆大建，攤銷折舊、維護成本相對較低。

日本的國家公園與美國類似，日本國家公園的經費主要來源于國家撥款和地方政府的籌款，國家公園免收門票，決不允許國家公園管理部門下達經濟創(chuàng)收指標。

景區(qū)、旅游資源歸全民共享，那么景區(qū)的開發(fā)、建設、維護應主要由中央財政買單，全民受益。而國內大部分景區(qū)是由地方政府負責開發(fā)建設，這種情況下，想要全民受益，地方買單，難度頗大。一些地方政府在財力有限的情況，只能“靠山吃山”，把成本費用通過門票轉移到游客身上。而門票創(chuàng)收的口子一旦打開，難以避免夾雜地方政府的各種訴求。

例如不少地方政府在門票中設立各類基金，如城建基金、文化發(fā)展基金、扶貧基金、XX專項基金，抽取資金用于地方建設。例如，此前峨眉山的門票就包含新農村建設基金等。

不少地方需要安置由歷史遺留、退伍安置、國企重組等產生的人員就業(yè)，本地又缺乏有足夠競爭力的企業(yè)，只能安插到景區(qū)。中部某縣國有歷史遺跡景區(qū)，正常編制30余人，然而為了安置就業(yè)，不得不安排了130余人。該景區(qū)負責人表示，“只能讓大部分員工不來上班，否則景區(qū)工作人員比游客都多”。

景區(qū)能帶來利益，這激發(fā)了地方政府進一步擴大景區(qū)的意愿，導致景區(qū)越來越“胖”，成本也越來越高，票價相應激增，例如江蘇宿遷的項羽故里，原本是不過十畝的紀念遺址，2012年當地投資40億元擴大至近千畝。面積擴大百倍，大批新修項目和建筑，反而沖淡了其原本的文化韻味。而這僅是各地景區(qū)擴大化的一個縮影。

其實，采取免門票或低門票的景區(qū)，往往是當地政府財力強，工商業(yè)、服務業(yè)發(fā)達，城市本身并不依賴旅游景區(qū)帶來的收入。如杭州的西湖免門票，北京的故宮門票淡季僅40元、天安門15元、天壇的聯(lián)票僅20元。這類城市綜合服務能力完善，接待能力突出，由層次豐富的工商業(yè)和服務業(yè)，高效滿足游客各種需求，游客平均消費較高，游客類型也更多樣，如商務會展游客、活動賽事演唱會游客、購物游、休閑游等，旅游對經濟帶動作用突出。政府往往能從稅收和土地增值中獲取高回報。

而高度依賴旅游業(yè)的城市，產業(yè)結構單一，除基本的旅游消費之外，缺乏其他優(yōu)質產業(yè)和服務承接游客溢出的消費需求，游客平均消費支出有限。此外，這類城市的綜合接待能力有限，在不加大基礎設施投資力度的情況下，難以快速提升接待能力。對于這類城市，游客增多對稅收和土地增值的貢獻有限，又會帶來接待能力的壓力，提升門票價格才是最立竿見影的創(chuàng)收手段。

對于貧困地區(qū)的景區(qū)，財政上更是高度依賴門票收入。原國家旅游局規(guī)劃專家王興斌舉例，“九寨溝的門票很高，纜車和購物也高，但它是國家級貧困地區(qū)，如果阿壩州沒有九寨溝搖錢樹，這個州政府財政狀況就非常困難。在像這樣少數民族貧困地區(qū)的景區(qū)門票價格高，也是這一次工作的一個難點。”

“降門票問題，是地方政府和中央政府、地方政府和企業(yè)等利益相關主體之間的一種利益博弈的平衡，要考慮到當地經濟狀況”，王興斌表示。

長期來看，破局“門票經濟”需要解開地方政府和門票的利益綁定，需要對旅游資源的投資開發(fā)模式和回報機制，重新進行理順。短期行政命令的干涉，一方面有不顧各地差異一刀切之嫌，另一方面利益面前，地方政府難以保持長期定力，十年來，門票調控越調越漲已經說明了這一點。

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