北京市旅游小鎮評定標準的制定思路解析

2015-05-26 綠維創景 標簽：

2014年中共中央、國務院正式發布《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》，規劃提出了我國實施新型城鎮化戰略的六項原則：以人為本、公平共享，四化同步、統籌城鄉，優化布局、集約高效，生態文明、綠色低碳，文化傳承、彰顯特色，市場主導、政府引導；規劃把堅持“生態文明”和“文化傳承”作為新型城鎮化建設的重要原則，充分顯示了我國現階段社會發展理念的重大轉變，同時也更加有利于新型城鎮的“旅游化”發展。旅游小鎮作為促進產業提升、加速產業融合、實現扶貧扶農、推動新型城鎮化發展的重要途徑之一而成為新的發展趨勢。在“2014年世界旅游旅行大會”上，國家旅游局原局長邵琪偉提出要加快推動旅游小城鎮的建設和發展。北京市旅游發展委員會為順應旅游產業發展大趨勢，響應國家旅游局號召，盡快推動旅游小鎮的建設，特編訂《北京市旅游小鎮評定標準》，以服務于后續旅游小鎮的創建和提升管理工作。

受北京市旅游管理委員會委托，綠維創景于2014年8月開始編制《北京市旅游小鎮評定標準》。本文對這一項目的思路做了回顧，也希望能夠為其他區域的旅游小鎮標準制定提供經驗借鑒。

一、借鑒：國內相關評定工作的梳理與借鑒

綠維創景在編訂《北京市旅游小鎮評定指標》之前，從“國家特色旅游小鎮的評定”（如中國歷史文化名鎮<村>評定工作梳理、全國特色景觀旅游名鎮<村>評定工作梳理等）、“國內其他省市特色旅游小鎮的評定”（如海南省特色旅游風情小鎮標準、山東省旅游強鄉鎮等）、“組織認證類小鎮的評定” （如中國高爾夫產業名鎮、中國最具影響力名鎮等）三大方面，對其評定工作的工作方法、工作流程、評定標準等進行了梳理。同時，融合了與旅游密切相關的其他評定體系（如中國優秀旅游城市評定、旅游度假區等級評定、旅游景區質量等級劃分與評定、城市旅游集散中心等級劃分與評定等）的評定工作經驗，為北京市旅游小鎮評定工作及其評定標準的編訂提供借鑒基礎。

（一）旅游小鎮概念借鑒

旅游小鎮概念界定：在對旅游小鎮/旅游名鎮的概念界定中，有兩種觀點：一是將其等同于行政建制鎮（村），例如山東省、陜西省、湖北??；二是將其作為概念鎮，包括行政建制的鎮，更包括鎮景合一的景區、或者發展旅游的農（林）場、旅游綜合體等，如黑龍江省、海南省。

（二）評定指標關注點借鑒

第一，隨著行政管理水平的不斷提升，近年間出臺的指標較之以前指標項目劃分更細致，關注點除評價的特色對象外，更注重綜合效益及人文關懷；

第二，旅游小鎮/旅游名鎮評定指標普遍關注點為：特定評價體系的特色資源、相關保護措施、安全措施、經濟效益及發展現狀、相關專項規劃、科學管理體系等。本案在編制北京市旅游小鎮評價指標體系時可充分借鑒其它指標體系的關注點。

北京市旅游小鎮的評定標準應是兼顧宏觀與微觀的標準體系，既要評價產業經濟、帶動效應、管理保障等宏觀層面指標，也要兼顧旅游產品、社區參與、基礎設施、配套服務、環境與保護等微觀層面指標。

（三）評定工作經驗借鑒

1、申報流程

通過梳理，我們發現多數評定工作的申報流程一般為：申報主體自查后根據申報標準準備申報材料，本地相關主管部門（省級或市級）對申報單位的申報材料進行審查、篩選，符合條件者提交至上一級（國家級或省級）相關管理部門，并由其（國家級或省級）組織專家根據指標審核申報材料，審核通過的上報相關管理部門（國家級或省級），由其（國家級或省級）組織實地考察或現場抽查等。在評定過程中，會對創建工作進行不定期暗訪，及收集游客及居民滿意度評價。通過的申報單位將進行社會公示。

2、判定方法

多使用打分計分法進行結果判定，分為達標判定和等級判定兩種。達標判定即達到一定分數，即可獲得相應資格；等級判定則是根據考核評分，劃定2-3個等級，分別授予不同的稱號。

3、申報材料

主要有相關的申報表，申請報告（基本情況介紹），相關規劃，介紹的照片、多媒體、電子幻燈片等。

（四）后續管理及政策集成借鑒

第一，由主管部門對獲得相應資格的旅游小鎮進行監督，對審查中發現的組織實施不力、管理不到位的限期改進，對經整改仍不能達到要求的予以摘牌免去稱號。

第二，積極與其他管理部門合作，集眾之力，以形成涵蓋財政、稅收、土地、社會保證、營銷、運營、人才支持等多角度的政策支持體系。建立旅游小鎮專項基金，對旅游小鎮創建的相關建設項目優先給予資金支持。建立管理小組，確保政策落實。

二、明晰：北京市旅游小鎮概念界定

在國內相關評定工作梳理與借鑒之后，我們對國內外關于旅游小鎮的研究現狀進行了整理，并對旅游小鎮概念進行了初步解析，即：本案所提出的旅游小鎮概念，突破了傳統的建制村鎮概念，是中國就地城鎮化建設背景下的廣義小鎮概念，涵蓋了從規模百千畝的村落到幾十上百平方公里的小城鎮，強調的是以休閑核心為增長極的各個發展階段。結合北京市旅游小鎮發展條件，我們將旅游小鎮劃分為：旅游各要素齊全的旅游綜合體；依托于著名景區的大型服務綜合體；具有統一品牌的特色鄉村集合體（單個村莊不能申報）；旅游發展到一定水平的建制鎮或建制鎮的一部分。

三、研究：北京市旅游小鎮發展現狀及發展趨勢

（一）北京旅游小鎮發展現狀

通過對北京市目前的旅游小鎮發展情況的整理與分析，我們發現北京市旅游小鎮發展存在一定的問題。如“只見城市，不見小鎮”——北京市作為國際化大都市、全國的文化中心、擁有八百多年建都史的歷史文化名城、入境旅游的主要目的地之一，城市發展水平極高，但目前尚未有在國內知名的旅游小鎮，這與其城市的文化地位、旅游市場定位、旅游資源價值等極不對稱；“有小鎮之名，無小鎮之實”——目前北京市開發的“小鎮”項目，其實質部分為地產開發項目，部分為鄉村旅游，不具備旅游小鎮的核心特征。目前開發的古鎮，休閑業態不足，游憩設計存在問題，與本案提出的“旅游小鎮”還存在一定的差距；“自行發展，缺乏引導”——整個北京市缺乏旅游小鎮發展的專項規劃及專項政策引導，各鎮自行發展；各旅游發展相對較好的鎮域也未有明確的引導旅游小鎮建設的專項舉措。

（二）北京旅游小鎮發展趨勢

目前北京市現有的符合旅游小鎮雛形的區域多以“大型景區周邊的鎮域”或“旅游村落”為主。其中大型景區周邊的鎮域，旅游產業較為發達、多以旅游服務為主，自身游覽或休閑功能相對較弱；旅游村落區域的文化特征和生活方式相對明顯和突出，但旅游服務品質相對較低。以休閑經濟為導向，通過泛旅游產業整合，帶動新型城鎮化發展的旅游小鎮尚未在北京真正形成，旅游產業的真正價值尚未凸顯。未來，隨著旅游產業的升級，旅游產品的更新，北京市將會進一步形成經濟帶動效應更加明顯的休閑聚集型旅游小鎮及產業整合能力更強、更有助于推動新型城鎮化發展的產業聚集型旅游小鎮。

（三）價值延伸

探索北京市旅游小鎮的發展階段與發展歷程，對全國旅游小鎮的發展具有重要的價值。首先北京市作為全國的經濟、文化中心，其旅游產業的發展情況往往在一定程度上映射了整個中國的旅游產業發展情況，對北京市旅游小鎮發展路徑的探索，有助于面向全國探索具有政策引導的中國旅游小鎮的發展路徑；明晰北京市旅游小鎮的發展階段與發展歷程，有利于對旅游小鎮的各個發展階段分別進行更具針對性的發展指導及政策支持，引導旅游小鎮向更加成熟的方向發展，促使旅游小鎮核心價值的最大化。

依據旅游產業的發展演變及所對應旅游產品的升級換代規律，通過國內現有的各類旅游小鎮的分析，可得出國內旅游小鎮的發展階段及趨勢。國內各地的旅游小鎮的普遍發展規律：國內最先產生的旅游小鎮是以特色景觀、良好生態環境為核心吸引力的觀光聚集型小鎮；隨著觀光旅游的發展，出現了依托大型景區，通過服務于大型景區大規模客群而形成的要素齊全的消費及服務聚集型小鎮；近年來通過休閑產業的開發或某一產業的全面休閑化，形成的休閑聚集型小鎮越來越多；未來旅游小鎮的發展應向旅游產業帶動性更加明顯和廣泛的產業綜合聚集型小鎮發展。四大類型小鎮之間雖存在旅游產業的遞進關系（觀光——休閑——度假），但每個類型的小鎮均屬于旅游小鎮的支撐，均可以打造成為區域內成功的旅游產品。

四、分類評價與指導

從旅游小鎮概念出發，我們編訂了含“城鎮發展基礎”、“旅游產業發展基礎”、“旅游聚集結構”、“管理與保障”、“環境與保護”、“社區參與程度與社區帶動效應”、“創新技術運用”七大項的指標體系。四大旅游小鎮的區別主要是“旅游聚集結構”的差別。針對上述四大類型的旅游小鎮，我們編訂了不同旅游聚集結構的評分細則。即產品聚集型小鎮——從“鄉土民情”（民俗活動、民間工藝、民俗文化遺產、民俗傳承、鄉村生活、特色物產資源、整體鄉土體驗印象），“適游情況”進行評價；服務聚集型小鎮——從“瀕臨景區的吸引力”，“內部旅游服務吸引力”，“適游情況”進行評價；休閑聚集型小鎮——從“休閑項目”（特色街區及休閑商業、休閑游樂項目、夜間項目、特色節慶、特色化服務項目、整體特色性印象），“適游情況”進行評價。

本標準與國內其他相關評定標準相比，立足概念，并從旅游功能、城鎮化體系構建、旅游產業發展的角度，兼顧了宏觀與微觀。同時在子項分數判定上，充分結合了北京市的實際情況。如，北京市的旅游小鎮相較于外地來說整體的區位條件較為優越，因此“區位條件”、“交通條件”等子項的分值占比并不高；結合北京市作為國內城鎮發展領先區域的現實狀況，將本應作為“管理與保障”子項的“創新技術運用”單獨列出，分值占比相對較大，以凸顯鼓勵旅游小鎮發展的方向；旅游小鎮作為新型城鎮化的重要結構之一，為強調其對本地就業帶動、經濟拉動、社區建設的推動作用，將“管理與保障”中的 “社區參與程度與社區帶動效應”子項，單獨列項打分等。同時，采取標準打分與模糊評分相結合，增強了評價的實操性。另外，將游客滿意度及社區居民滿意度調查，一票否決因素也作為評價內容。同時也對評定方法、政策集成進行了梳理。

附表：北京市旅游小鎮評定標準——總表